Intervenção do Dr. Mota Amaral, Vice Presidente da Assembleia da República Portuguesa.

Está previsto que as intervenções dos oradores sejam comentadas por alguns dos Senhores Deputados, Membros da Comissão Parlamentar dos Direitos, Liberdades e Garantias que organiza esta Audição. Mas por uma questão de organização dos trabalhos e com o acordo do Senhor Presidente da Comissão, eu vou dar a palavra aos oradores previstos para fazerem a apresentação sumária de recomendações com base no Documento de Trabalho Conjunto da Reunião Internacional de Especialistas sobre o Direito de Asilo em Portugal, a Dra Susana Amador e a Dra. Rita Ramos, do Conselho Português para os Refugiados. Depois disto faremos então uma ronda de comentários pela parte dos diversos representantes dos Grupos Parlamentares desta Comissão. Eu dou a palavra à Dra. Susana Amador.

Sua Excelência Vice-Presidente da Assembleia da República,
Sua Excelência o Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas,
o Senhor Bastonário da Ordem dos Advogados,
Digníssimo Presidente da Primeira Comissão e Respectivos Membros,
Senhores Deputados,
Representante do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados em Portugal,
a Presidente da Direcção do Conselho Português para os Refugiados,
Caros Convidados,

Em Portugal, o Direito do Asilo e a problemática dos refugiados nunca tiveram o impacto e a projecção que podemos observar noutros países Europeus, onde há cerca de 20 anos estas questões são alvo de debates públicos, tratamento universitário quer a nível da docência, quer a nível da pesquisa e investigação e de destaque e desenvolvimento na comunicação social. Não obstante o facto do Direito de Asilo ter dignidade constitucional desde 1976, quando adquiriu a qualificação de direito subjectivo público e ter sido regulado na lei ordinária a partir de 1 de Agosto de 1980, foi quase sempre considerado um assunto menor e de pouca relevância por três ordens de factores:

Primeiro, os pedidos de asilo registados em Portugal nunca atingiram números significativos, sobretudo quando comparados com a Alemanha, a França ou mesmo com a vizinha Espanha.

Segundo factor, o número de refugiados reconhecidos em Portugal ronda o milhar, o que revela a diminuta tradição portuguesa enquanto país receptor de refugiados e país de exílio.

Terceiro factor, Portugal foi sempre um país de êxodo, de emigração e não de imigração. Logo, nunca foram criadas estruturas a pensar na recepção e inserção de imigrantes no nosso país. Contudo desta aparente letargia no tocante ao asilo, começou-se pouco a pouco a desenvolver em Portugal uma forte consciência cívica em prol da protecção jurídico-social dos refugiados. Para tal sobressalto cívico muito contribuiu sem dúvida o florescimento das Organizações Não Governamentais aqui presentes e do Conselho Português para os Refugiados, enquanto ONG vocacionada para o Direito de Asilo em particular.

O Conselho Português é desde 1993 o parceiro operacional do Alto Comissariado em Portugal, o único organismo que apoiou e que permitiu um acordo com o Conselho e que lhe tem proporcionado o cumprimento dos seus objectivos estatutários que se prendem com o apoio jurídico-social dos requerentes e refugiados em Portugal. Embora as naturezas jurídicas e mandatos do ACNUR e do CPR sejam substancialmente diferentes, em conjunto, e numa verdadeira parceria, foi possível implementar lenta, mas de forma segura, aquilo que já se apelidou de uma verdadeira cultura do refugiado em Portugal.

A Lei 70/93, de 29 de Setembro, nasceu sob o signo da discórdia e da polémica, tendo sido alvo de forte contestação dada a forma, algo apressada, como decorreu o debate Parlamentar com a agravante de os trabalhos parlamentares se encontrarem interrompidos em virtude do término da sessão legislativa e, sobretudo, devido às inovações e alterações introduzidas ao quadro legal anterior, as quais representaram para uns um verdadeiro retrocesso em termos de garantias processuais.

Por forma a reflectir sobre a lei vigente e a sua aplicação prática, o Conselho organizou o primeiro Congresso Internacional, em Dezembro de 1994, no seio do qual se criaram vários grupos de trabalho, tendo um deles sido dedicado em exclusivo ao quadro legal nacional. Tal Congresso revestiu um carácter único dado que pela primeira vez conseguiu reunir todas as partes envolvidas no processo de elegibilidade: Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Comissário Nacional para os Refugiados, Conselho Português para os Refugiados, Alto Comissariado, ONGs, Deputados e estudantes, constituindo, sem dúvida, a pedra de toque para os trabalhos que se lhe sucederam. Podemos considerar que esta foi a primeira fase de apreciação da Lei 70/93, de 29 de Setembro, tendo sido evidenciadas aqui as grandes deficiências e lacunas patenteadas pela Lei, bem como o carácter redutor que surge em termos de direitos de defesa e igualdade de armas. Evidenciou-se, como aspectos negativos, a eliminação do asilo por razões humanitárias, a perda do efeito suspensivo automático do recurso, o processo acelerado e a falta de identificação de entidade responsável para esse mesmo enquadramento, bem como a falta de fundamentação para o tratamento dos casos em processo acelerado, a substituição da Comissão Consultiva pelo Comissário Nacional, ou seja, a supressão do debate e do corpo colegial por um ente singular, a afixação pública do parecer do Comissário Nacional, a ausência de notificação pessoal que impedia a reclamação atempada do parecer negativo do Comissário, prazos díspares para a expulsão do país, o enquadramento excessivo em processo acelerado e a falta de apoio social e de estruturas de acolhimento.

A segunda fase de avaliação iniciou-se com a criação de um grupo de trabalho preparatório composto por representantes do Ministério da Administração Interna, Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Comissário Nacional para os Refugiados, Segurança Social, Alto Comissariado, Conselho Português para os Refugiados. Este grupo de trabalho foi incumbido de elaborar um documento que evidenciasse as principais falhas da Lei 70/93 por forma a que futuramente se começasse a trabalhar numa revisão à Lei vigente. Tal documento de trabalho foi apresentado para discussão e adoptado pelos participantes na Reunião sobre o Regime Jurídico do Asilo que se realizou na Fundação Calouste Gulbenkian em 29 de Junho de 1995. Tal grupo imbuído de um espírito de análise e reflexão objectiva no tocante ao regime jurídico do asilo e da sua consonância com o processo de harmonização da política do asilo desenvolvida na União Europeia, estabeleceu, ab initio, quatro objectivos específicos:

(1) Avaliar o impacto da lei de asilo e revisão simultânea dos artigos e aspectos que beneficiam de clarificação, alteração ou supressão; (2) explorar e desenvolver uma forma legalmente legítima de tratamento dos casos enquadrados em processo normal e processo acelerado em sede de recurso e da sua conformidade com os standards de harmonização estabelecidos na União Europeia e com as Conclusões da EXCOM, o que era urgente considerando que 90 a 95% dos pedidos de asilo são considerados manifestamente infundados; (3) recomendar o estabelecimento do centro de acolhimento para requerentes de asilo nos postos de fronteira, como dentro do país, para facilitar o contacto e a notificação sobretudo em casos manifestamente infundados e clarificar o apoio social regulado nos artigos 35º e 36º; (4) e, quarto objectivo, propor que uma regulamentação específica no tocante à aplicação do Acordo e da Convenção de Schengen, no contexto nacional, seja preparado e adoptado.

Uma vez estabelecidos estes quatro objectivos o grupo preparatório apontou de forma sumária, os motivos que levaram à alteração do quadro legal anterior e que decorreram parcialmente da harmonização da política de asilo na União Europeia. O Direito de Asilo é uma área relativamente à qual os Estados Membros reconheceram a necessidade de adoptar uma posição harmonizada para melhor poderem enfrentar as questões complexas que suscita.

Várias razões contribuíram para essa avaliação, cabendo salientar, desde logo, a realização do mercado interno previsto no artigo 8ºA do Acto Único Europeu. É neste contexto que a partir do segundo semestre de 89, sob a Presidência Francesa, se dá início no quadro inter-Governamental à discussão de um texto elaborado com base nos trabalhos anteriores e que tendo sido assinado em Dublim, a 15 de Junho de 1990, viria a ser conhecido pela Convenção de Dublim.

A Convenção de Dublim é assim o primeiro resultado concreto de um vasto progama de trabalho que tem vindo a ser realizado no âmbito Inter-Governamental.

Relativamente ao Acordo de Schengen, que reúne a Alemanha, França, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Itália, Portugal, Espanha e Grécia, o Direito de Asilo está igualmente previsto na Convenção de Aplicação, de 19/06/90, que lhe dedica o Capítulo VII do seu Título II, Artigos 28º a 38º inclusive.

Tal como na Convenção de Dublim também aqui o regime jurídico reflecte os mesmos princípios e objectivos. Assim, consagram-se critérios para a determinação da responsabilidade pelo exame dos pedidos de asilo quase idênticos aos da Convenção de Dublim, bem como regras relativamente à troca de informações que não diferem sensivelmente das previstas no citado instrumento.

Assim, é notória a influência destes instrumentos e das Resoluções de Londres, de Dezembro de 92, na Lei 70/93. Os conceitos de pedido de asilo, país seguro de origem e país terceiro de acolhimento, definidos no artigo 1º, alíneas a, b e c, são um reflexo directo desse processo de harmonização. A primeira noção decorre da Convenção de Dublim e as duas subsequentes, da Resolução de Londres, de Dezembro 1992, sobre terceiro país seguro e da Conclusão de Londres sobre país seguro de origem. O estabelecimento do processo acelerado e dos motivos que conduzem ao tratamento dos pedidos no âmbito desse processo decorre também de uma resolução da União Europeia, ou seja, a Resolução sobre Pedidos de Asilo Manifestamente Infundados. Se estas alterações decorrem da adesão à União Europeia e da harmonização da política de asilo, as quais padecem de críticas mas que acabam por ser inevitáveis, outras alterações são criações típicas do legislador português e não traduzem qualquer harmonização comunitária. São exemplo disso, a não consagração do efeito suspensivo automático ao recurso contencioso - só Portugal e a Grécia é que não consagram recurso com efeito suspensivo; a limitação dos efeitos da extensão do asilo; a invocação de motivos de segurança interna e externa para negar o asilo; a eliminação do asilo por razões humanitárias; a criação de um ente singular e a substituição por um corpo colegial; a consagração de um regime excepcional por razões humanitárias, figura híbrida que não é protecção temporária nem é direito de asilo; e a ausência de apoio social no processo acelerado e de estruturas de acolhimento.

Tendo em conta todas estas reflexões, o grupo preparatório elaborou um documento de trabalho composto por três partes nucleares. Uma primeira parte, referente às questões mais importantes relativas ao asilo, em debate actualmente no contexto nacional e internacional, e uma segunda parte onde contém o enquadramento genérico do Congresso do CPR, bem como o quadro legal que levou à alteração da nossa Lei e que há pouco referi. Por fim, na terceira parte do documento de trabalho estão contidas as principais recomendações e conclusões do grupo preparatório no tocante à Lei 70/93, de 29 de Setembro. Da aplicação prática desta Lei resultou que a mesma continha, no seu seio, artigos que beneficiariam de alteração, clarificação e eventualmente supressão. A Administração Pública, nomeadamente o SEF, foi tornando essa aplicação qualitativamente mais adequada e supriu defeitos congénitos. Contudo, a aplicação de paliativos não resolve o problema de fundo, ou seja um texto legislativo desadequado e por vezes omisso.

Com a adopção da Resolução sobre as Garantias Mínimas nos Procedimentos de Asilo, em Junho de 1995, tornou-se ainda maior a desadequação do articulado. Assim, tendo em conta estas considerações, torna-se imperioso proceder a uma revisão cuidada da Lei 70/93, devendo os artigos seguintes ser alterados ou clarificados:

Artigo 5º- Extensão do asilo;

Artigo 10º- Clarificação do regime que aqui está patente, identificar a entidade competente, a duração, a reunificação familiar para as pessoas beneficiárias desta residência excepcional e decidir-se, de uma vez por todas, a inserção desta figura na Lei do asilo sem remissão para o Decreto Lei 59/93, de 3 de Março, dado que quando se fala em pessoas vítimas de conflitos armados ou de violação sistemática dos Direitos Humanos, estamos perante pessoas beneficiárias de protecção e não de imigrantes;

Artigo 12º- Clarificação do estatuto do Comissário Nacional e permitir-lhe a competência para aplicar o artigo 10º;

Artigo 17º nº 2 - Recurso com efeito suspensivo automático, acompanhado de uma reforma dos trâmites processuais;

Artigo 13º- O processo normal deverá ser alargado, contendo a enumeração dos direitos dos requerentes de asilo, tal como advogado, intérprete e formação, apoio médico;

Artigo 19º- Necessidade de fundamentação obrigatória para o enquadramento no processo acelerado;

Artigos 35º e 36º - O apoio social, efectivo, em todas as fases do processo.

Segunda recomendação: implementar novos artigos que eventualmente surgirão tendo em conta o texto da Resolução Europeia sobre as Garantias Mínimas. Assim será curial estabelecer regras para o processo acelerado nas fronteiras, regras para os requerentes menores e para as mulheres, a nível do inquérito.

Terceira recomendação: este processo de revisão deverá ter em linha de conta o quadro Europeu, os princípios internacionais relativos aos refugiados, contidos nas Convenções de Genebra de 1951, Protocolo de Nova Iorque de 1967 e nas Conclusões do Comité Executivo do ACNUR e na Declaração Universal dos Direitos do Homem.

Quarta recomendação: adoptar os exemplos bem sucedidos noutros países Europeus, tais como o Espanhol, onde há um procedimento eficaz nas fronteiras, que inclui a entrevista completa, a presença de advogado, das ONGs que lidam com o asilo ou do Alto Comissariado, folhetos informativos, intérpretes, apoio médico. O exemplo Dinamarquês, onde o papel determinante do Conselho Dinamarquês para os Refugiados na reapreciação dos casos tidos por manifestamente infundados pelas autoridades Dinamarquesas, tem funcionado. E o modelo Holandês, que apresenta uma estrutura de acolhimento, à partida, bastante positiva.

Todos estes modelos, nos seus diversos quadrantes, são sinónimos de qualidade no tratamento dos pedidos de asilo, em geral, e dos refugiados, em particular.

Quinta recomendação: conceber um artigo lato e uma política de asilo que concilie a celeridade com a qualidade e justiça, sem descurar o elemento humano. A revisão da Lei 70/93 impõe-se como uma necessidade vital para a implementação de uma política de asilo pautada por uma trilogia de justiça na determinação do estatuto, eficácia nos métodos e procedimentos e celeridade na instrução, análise dos pedidos de asilo.

Eis-nos pois chegados aqui, a esta Audição, à terceira fase de avaliação da Lei 70/93. Numa primeira fase reflectiu-se, em sede de congresso; numa segunda fase elaboraram-se conclusões; e numa terceira fase propõem-se medidas concretas e um novo modelo de elegibilidade para o tratamento dos pedidos de asilo e é desse modelo que a minha colega, a Dra. Rita Ramos, seguidamente vos falará.

Faço votos de que seja possível viabilizar um novo texto legislativo que plasme um standard elevado de protecção e que sirva de forma adequada e eficaz as entidades envolvidas neste processo, autoridades, Organizações Não Governamentais, Alto Comissariado e os Refugiados, os quais são o fio condutor de todos os nossos trabalhos.

Termino esta minha intervenção saudando a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias que teve a percepção da complexidade deste problema e do drama humano que o mesmo patenteia e que quis, através desta Audição, escutar as ONGs aqui presentes. Esta atitude só dignifica a Assembleia da República e permite a tão desejada aproximação da sociedade civil a este órgão de soberania que representa o pulsar da democracia Portuguesa e que é o garante do Estado de Direito democrático que Portugal hoje se orgulha de ser.

---