Os últimos anos têm sido marcados por um profundo retrocesso da legislação referente ao direito de asilo em vários países europeus. Da Convenção de Dublin, assinada em 15 de Junho de 1990, sobre a determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num Estado membro das Comunidades Europeias; da Convenção de Aplicação dos Acordos de Schengen, assinada em 19 de Junho de 1990; do chamado terceiro pilar do Tratado da União Europeia; da evolução legislativa e da prática concertada dos vários Estados, tem resultado uma orientação determinada e sistemática no sentido de restringir de forma drástica as possibilidades de acesso ao estatuto de refugiado em países da União Europeia.

A Convenção de Dublin, ao estabelecer regras meramente processuais para a determinação do estado responsável pela análise de um pedido de asilo, através de conceitos formais como o de "país seguro" ou de "país terceiro de acolhimento", aplicadas efectivamente pelos Estados mesmo antes da entrada em vigor da Convenção, conduz na prática à negação a muitos requerentes de asilo do direito a ver os seus pedidos analisados. Conduz a que muitos cidadãos vejam os seus pedidos recusados num país e não possam apresentar os seus pedidos de asilo em países que nos termos da lei respectiva lho concederiam asilo. Conduz inclusivamente a situações de repatriamento ou de envio de refugiados para outros países, sem cuidar de saber se esses cidadãos serão efectivamente acolhidos ou se ficará salvaguardada a sua segurança.

A Convenção de Aplicação dos Acordos de Schengen estabelece sanções a aplicar às transportadoras aéreas que transportem cidadãos em situação irregular, quando se sabe que a fuga para o estrangeiro em situação irregular funciona muitas vezes como único recurso de refugiados.

Os requerentes de asilo, cidadãos credores de apoio e de solidariedade, por serem perseguidos em consequência da sua actividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana (usando a expressão consagrada na Constituição Portuguesa), passaram a ser tratados com desconfiança, como se de potenciais criminosos se tratasse. Para além da adopção de mecanismos práticos que impedem muitos requerentes de asilo de formular o seu pedido às autoridades (através das chamadas zonas internacionais), têm vindo a ser adoptados mecanismos acelerados de denegação de pedidos de asilo que restringem de forma drástica os direitos e garantias dos requerentes.

Resulta do exposto a enorme premência de serem asseguradas garantias mínimas aos requerentes de asilo, por forma a evitar que as violações de direitos humanos de que são real ou potencialmente vítimas nos países de origem, não se prolonguem por outra forma nos países democráticos onde buscam refúgio.

Em Portugal, a evolução legislativa acompanhou esta tendência restritiva. A Lei n. 70/93, de 29 de Setembro, presentemente em vigor, introduziu um conjunto de disposições que carecem de urgente revisão, por serem manifestamente atentatórias dos direitos e garantias mais elementares dos requerentes de asilo e por serem desconformes com a dimensão de direito fundamental que a Constituição Portuguesa atribuiu ao direito de asilo.

Deter-me-ei assim, sobre os aspectos da legislação portuguesa que considero ser indispensável reformular, por forma a consagrar (e em alguns casos a repor) um conjunto de garantias mínimas fundamentais dos refugiados.

1 - Procedimento acelerado de apreciação dos pedidos de asilo
 Através da Lei n 70/93, de 29 de Setembro, foi introduzida na legislação portuguesa uma forma de procedimento acelerado de apreciação de pedidos de asilo, que mais não é na prática, que uma forma acelerada de recusa da concessão de asilo, inconstitucional e violadora de direitos fundamentais dos requerentes. Senão vejamos:

De entre as várias razões que podem determinar que a apreciação de um pedido de asilo se processe por via do procedimento acelerado, constam as seguintes:

•  O pedido ser "manifestamente infundado", "quando se torne evidente que não satisfaz nenhum dos critérios definidos pela Convenção de Genebra e Protocolo de Nova Iorque, por serem manifestamente destituídas de fundamento as alegações do requerente de que teme perseguição no seu país, ou porque o pedido é claramente fraudulento ou constitui uma utilização abusiva do direito de asilo".
•  O pedido ser formulado por requerente proveniente de país "susceptível de ser qualificado como país seguro ou país terceiro de acolhimento".
•  Existirem "sérios motivos de segurança interna ou externa".

Por outro lado, a aplicação do procedimento acelerado só pelo facto de o requerente ser proveniente de país susceptível de ser considerado como país seguro ou de país terceiro de acolhimento, poderá conduzir, em muitos casos, à violação do princípio do "non-refoulement" que se encontra previsto na Convenção Relativa ao Estatuto do s Refugiados nos seguintes termos:

 "Nenhum dos Estados contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas".

A lei prevê que, havendo lugar, nos termos descritos, ao processo acelerado, o pedido seja objecto de informação a elaborar pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras no prazo de 24 horas, a submeter de imediato a parecer do Comissário Nacional para os Refugiados, a emitir no prazo de 24 horas. Se o parecer for desfavorável o requerente tem 48 horas para se pronunciar por escrito, após o que, o pedido é submetido a decisão do Ministro de Administração Interna quanto à sua admissibilidade ou rejeição. Rejeitado o pedido, o requerente deve abandonar o país em prazo não superior a 15 dias.

Note-se a inexistência de qualquer entrevista em que o requerente possa fundamentar convenientemente o seu pedido. Note-se a falta de previsão de assistência judiciária aos requerentes, ou de qualquer apoio, designadamente ao nível de intérpretes no caso em que os requerentes não se exprimam ou não entendam a língua portuguesa. Note-se a extrema exiguidade dos prazos, que nega possibilidades reais de defesa. Note-se ainda, a falta de previsão de recurso judicial de decisões tomadas em processo acelerado.

Esta última questão é de enorme importância e gravidade. A Constituição Portuguesa é clara quanto à possibilidade de recurso de quaisquer actos administrativos. Um acto que recuse o direito de asilo não é excepção a esta regra. Aliás, no caso das decisões tomadas em processo normal, a própria Lei n. 70/93 prevê um prazo especial para esse efeito (20 dias). Acontece que, não se encontrando previsto qualquer prazo para interposição de recurso de decisões tomadas em processo acelerado, de duas uma: ou o legislador pretendeu excluir a possibilidade de recurso, o que é flagrantemente inconstitucional. Ou pretendeu fazer aplicar o prazo normal de recurso dos actos administrativos, que é de 60 dias, o que é um absurdo, na medida em que o prazo para recorrer de decisões tomadas em processo normal é de apenas 20 dias.

Em conclusão: a consagração deste processo acelerado de apreciação dos requerimentos de asilo não é mais do que um processo de recusa liminar da apreciação dos pedidos, que viola direitos fundamentais. O facto de se saber que a esmagadora maioria dos pedidos de asilo que presentemente são apresentados em Portugal estão a ser sujeitos ao procedimento acelerado, não se afigura nada tranquilizante. Preconizo pois, em futura revisão da legislação sobre direito de asilo, a revogação das disposições referentes ao processo acelerado.

2 - Excessiva discricionariedade quanto a questões essenciais
 Para além da excessiva discricionariedade que enforma todo o procedimento acelerado, atrás referido, outros aspectos da Lei n. 70/93 comportam uma margem de discricionariedade na decisão de determinados aspectos, que se afigura inadequada do ponto de vista da salvaguarda de importantes direitos e interesses legítimos em presença. Assim:

•  O n. 2 do artigo 4. dispõe que "o asilo pode ser recusado sempre que a segurança interna ou externa o justifiquem ou quando a protecção da população o exija, designadamente em razão da situação social e económica do país". Esta disposição não tem justificação, face ao quadro constitucional português. Sendo o asilo um direito fundamental, este só pode ser restringido nos casos em que a Constituição expressamente o preveja, o que não acontece. Por outro lado, os fundamentos de recusa referidos na norma em causa, não são, à luz da Constituição, cláusulas de restrição de direitos fundamentais. A aplicação desta norma permitiria ao Governo português passar por cima de um direito fundamental dos cidadãos, bastando para tal a invocação de algo tão insindicável como "a situação social e económica do país". A Constituição não o permite.
•  No caso previsto no artigo 5., o reagrupamento familiar deixa de ser um direito dos cidadãos a quem foi concedido o asilo, para ser uma concessão livre do Estado. Os efeitos do asilo não são extensivos ao cônjuge e filhos menores, solteiros ou incapazes, do requerente. Podem sê-lo mediante decisão nesse sentido. Esta disposição deve ser alterada, no sentido de considerar o direito ao reagrupamento familiar como uma consequência automática da concessão de asilo.
•  A lei portuguesa deixou de considerar relevante para efeitos de concessão de asilo, o chamado "asilo por razões humanitárias" consagrado na lei aprovada em 1980. Este diploma concedia o direito de asilo aos cidadãos impedidos ou impossibilitados de regressar ao Estado da sua nacionalidade ou da sua residência habitual por motivos de insegurança devida a conflitos armados ou a sistemática violação dos direitos humanos que aí se verifiquem". Estas razões, a partir de 1993, passaram a ser atendíveis tão só para efeitos de concessão de um regime excepcional de autorização de residência distinto do estatuto de refugiado. É certo que a consagração constitucional do direito de asilo não abrange estes casos. Porém, se existiam razões para a concessão de asilo por razões humanitárias em 1980, as razões existentes hoje não são menores. Conflitos armados e violações de direitos humanos a justificar a concessão de asilo, não faltam infelizmente pelo mundo fora.

3 - Omissão de aspectos fundamentais
 Reveste-se de alguma gravidade que a Lei n. 70/93 não consagre de forma expressa um conjunto de aspectos que constituem garantias mínimas para os requerentes de asilo. Por exemplo:

•  Não se encontram suficientemente acauteladas as garantias de audição adequada dos requerentes de asilo, se necessário através de intérpretes. Não está suficientemente acautelado o direito dos requerentes a uma apreciação justa de cada caso, através da elaboração de processos que reunam as informações necessárias sobre as suas circunstâncias concretas. Não está acautelado de igual modo o direito dos requerentes a dispor de assistência judiciária que permita designadamente a formulação correcta dos pedidos e dos seus fundamentos, ou a apresentação de recursos sobre decisões tomadas no âmbito dos seus processos. Não está expressamente acautelado o direito das Organizações Não-Governamentais e designadamente do ACNUR, terem livre acesso às instalações portuárias, aeroportuárias, ou outras, por forma a poderem acompanhar devidamente os requerentes de asilo e a andamento dos respectivos processos.
•  Não se encontra salvaguardada a independência da entidade proponente das decisões face à entidade decisora. Assim, não só a decisão é cometida ao Governo (ao contrário de recomendações que apontam justamente para a conveniência de atribuir tais poderes a entidades independentes) como a entidade responsável pela elaboração de propostas de decisão a submeter ao Governo não reúne as condições de independência que seriam adequadas. O Comissário Nacional para os Refugiados, a quem compete a elaboração de tais propostas, sendo um magistrado de carreira, não exerce funções nessa qualidade, dada a sua nomeação em Conselho de Ministros por proposta de membros do Governo.
•  Não se encontra legalmente estabelecido o efeito suspensivo automático dos recursos de decisões que recusem o direito de asilo. Esta é uma grave omissão. O não reconhecimento de efeito suspensivo a um recurso desta natureza terá como consequência o abandono forçado do território nacional por parte do recorrente, retirando na maior parte dos casos efeito útil à sua apresentação e determinando desde logo, na prática, a irreversibilidade da decisão.
•  Não se encontra prevista em moldes adequados a concessão de apoio social aos requerentes de asilo. É um dever indeclinável do Estado Português, como de qualquer Estado, providenciar um apoio social mínimo aos requerentes de asilo que se encontrem no seu território. Porém, a forma como se encontram concebidos em lei especial os chamados centros de instalação temporária, é particularmente infeliz, na medida em que não se encontram suficientemente diferenciadas as duas valências legalmente atribuídas a esses centros: de um lado, local de cumprimento de medidas privativas de liberdade (de constitucionalidade mais que discutível), de outro lado, local de prestação de apoio social. Fazer convergir no mesmo instituto legal e provavelmente no mesmo espaço físico situações que são completamente distintas cria uma situação de promiscuidade indesejável. Tão indesejável como a situação de abandono em que muitos requerentes de asilo presentemente se encontram. Esta é mais uma matéria que a necessária revisão da legislação aplicável aos requerentes de asilo deverá equacionar devidamente.

Bibliografia:

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MÁRIO TORRES, in CONSELHO PORTUGUÊS PARA OS REFUGLLDOS, O Asilo em Portugal, I Volume, Lisboa, 1994, pág. 59-61

VITAL MOREIRA, "O direito de Asilo entre a Constituição e a Lei", in CONSELHO PORTUGUÊS PARA OS REFUGIADOS, O Asilo em Portugal, I Volune, Lisboa, 1994, pág. 73-79.

AMNISTIA INTERNACIONAL, Europa: A Necessidade de Garantias Mínimas nos Procedimentos de Asilo, Amnistia Internacional, Lisboa, 1994.

ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS, Documento de Trabalho Conjunto da Reunião Internacional de Peritos sobre Direito de Asilo em Portugal, ACNUR, Lisboa, 1995

AMNISTIA INTERNACIONAL, Europe: Harmonization of Asylum Policy Accelerated Procedures for "Manifestly Unfounded" Asylum Claims and the "Safe Country" Concept, Amnistia Internacional, Bruxelas, 1992.

1 Deputado à Assembleia da República, Grupo Parlamentar do PCP.

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