TENDÊNCIAS LEGISLATIVAS E POSIÇÕES TOMADAS PELO ACNUR
Índice
Capítulo 1 - DESENVOLVIMENTOS PROCESSUAIS
Capítulo 2 - DESENVOLVIMENTOS SUBSTANCIAIS
Capítulo 3 - REQUISITOS DE VISTO
E SANÇÕES ÀS COMPANHIAS TRANSPORTADORAS
INTRODUÇÃO
Este pequeno manual foi redigido com o fim de identificar e de analisar alguns dos mais importantes assuntos sobre asilo que a Europa Ocidental actualmente enfrenta. Nele se descrevem as principais orientações legislativas que se têm desenvolvido nos últimos anos e é apresentada a posição tomada pelo ACNUR.
Este trabalho analisa os desenvolvimentos mais recentes a partir de dois aspectos: procedimentos e substância. Além disso, tomaram-se em consideração os requisitos para a concessão de vistos e o problema das sanções às companhias transportadoras que se repercutem tanto no processo de asilo como na lei material. Nos vários capítulos, cada secção trata de um assunto particular, começando com a análise de disposições legislativas que foram adoptadas no decurso do último ano e/ou práticas administrativas que fornecem exemplos interessantes de uma tendência particular. Faz-se referência a legislação anterior, de outros países, para ilustrar as novas tendências consagradas em legislação mais recente. Em certos casos, se a lei deixa margem para interpretação, por exemplo, em relação à definição de refugiado, é a prática a fonte principal deste documento. São, também, apresentadas as opiniões e as posições do ACNUR, quando estas divergem das disposições legislativas.
Existem, obviamente, outros assuntos e tendências importantes referentes ao asilo que afectam a Europa Ocidental, sobre as quais planeamos debruçar-nos posteriormente. Incluem-se, entre outros, os direitos sócio-económicos dos requerentes de asilo e dos refugiados, a recolha de impressões digitais de requerentes de asilo, o destino de requerentes a quem foi recusado asilo e categorias de protecção temporária ou por motivos humanitários na Europa.
Esperamos que este estudo sirva dois objectivos principais: primeiro, como referência e guia e, segundo, o de garantir e reforçar a coerência do método de trabalho. No entanto, este trabalho não contém uma descrição exaustiva da legislação de cada país, nem contempla a legislação que ainda está em preparação.
Nova legislação está a ser adoptada em numerosos países. Esperamos que este documento, que foi publicado na Série Europeia, com o objectivo de assegurar a mais ampla divulgação possível, constitua uma fonte de referência adequada.
| John Horekens Director Bureau Regional para a Europa |
Dennis McNamara Director Divisão de Protecção Internacional |
FICHA TÉCNICA
Traduzido por ACNUR Lisboa, Janeiro de 1996
Grupo de trabalho de traduções e revisão
de texto:
Capítulo 1 - DESENVOLVIMENTOS PROCESSUAIS
I. PROCESSOS ACELERADOS/MANIFESTAMENTE INFUNDADOS
Face ao aumento de chegada de requerentes de asilo desde o início dos anos oitenta, os Estados da Europa Ocidental introduziram procedimentos acelerados, para pedidos de asilo que, não tendo claramente fundamento, não mereciam uma análise detalhada em cada fase do processo.
A mesma preocupação levou à adopção, pelos Ministros da Imigração da União Europeia, da Resolução de 30 de Novembro e 1 de Dezembro de 1992, sobre os Pedidos de Asilo Manifestamente Infundados. A Resolução define o pedido manifestamente infundado, estabelece garantias processuais e permite que outras categorias de casos sejam tratadas em processos acelerados. Esta Resolução, e duas outras que foram adoptadas simultaneamente, não têm carácter vinculativo.
Em alguns países, como França, Alemanha e Bélgica
funciona um processo de pré-admissão/ "screening"
antes do acesso ao território. Uma vez que podem constituir uma
barreira à admissão ao processo de determinação
do estatuto de refugiado, estes procedimentos tornam-se análogos
aos processos de asilo acelerados/manifestamente infundados.
1. DEFINIÇÃO DE PEDIDOS MANIFESTAMENTE INFUNDADOS OU ABUSIVOS
A Resolução acima referida define um pedido como manifestamente infundado quando não apresenta nenhuma questão substantiva nos termos da Convenção de Genebra, quer devido à ausência de fundamento do alegado receio de perseguição no país de origem do requerente, porque o pedido claramente se baseia em fraude deliberada, ou porque constitui uma utilização abusiva dos processos de asilo.
Estes dois conjuntos de critérios correspondem, de modo geral, aos identificados na Conclusão No. 30 do EXCOM (O problema dos pedidos manifestamente infundados ou abusivos para determinação do estatuto de refugiado ou de asilo), i.e., pedidos "claramente fraudulentos", ou pedidos não relacionados com os critérios para o reconhecimento do estatuto de refugiado.
Legislações recentes de vários Estados Membros da União Europeia têm adoptado a definição, a qual foi aprovada na Resolução relativa aos Pedidos de Asilo Manifestamente Infundados. Alguns Estados membros incluíram uma lista de exemplos de pedidos manifestamente infundados, contida na Resolução. Outros Estados incorporaram apenas a definição de pedido manifestamente infundado. Alguns desenvolveram a sua própria definição de pedido manifestamente infundado, enquanto outros não estabeleceram qualquer definição.
i) Pedidos claramente fraudulentos
A Resolução acima referida inclui exemplos de situações que podem ser consideradas claramente fraudulentas, nomeadamente quando: o requerente utilizou uma falsa identidade, que manteve durante a entrevista; utilizou documentos falsos, insistindo na sua autenticidade; destruiu ou eliminou documentos, de má fé; falseou os factos; apresentou pedidos múltiplos num ou mais países; tenha sido recusado o seu pedido noutro país; tenha requerido asilo com a intenção de evitar uma medida de expulsão; não cumpriu normas nacionais de asilo.
Portugal, Holanda, França e Bélgica estão entre os países cuja legislação inclui a fraude como critério para declarar um pedido como manifestamente infundado. Não obstante a nova legislação do Reino Unido prever estes critérios, não especifica que os mesmos devam remeter um requerente para o processo acelerado, mas prevê que, na ausência de uma explanação, tais critérios possam prejudicar a sua credibilidade. Na Alemanha, os casos de fraude (tais como falsas declarações a respeito da sua própria identidade) justificam a rejeição de pedidos de asilo infundados, considerando-os "manifestamente infundados", mas não podem servir como único fundamento de recusa.
A Holanda é um dos poucos países que prevê na sua legislação, de acordo com a Resolução, como um critério para a determinação da fraude, não unicamente o facto de ter apresentado documentos falsos, mas também a insistência do requerente quanto à sua autenticidade, apesar da evidência em contrário.
Na Bélgica, o Comissário Geral para os Refugiados e Apátridas tem emitido orientações internas quanto à interpretação da noção de "fraude", que reproduzem substancialmente os critérios estabelecidos na Resolução. Entre estes critérios estão, por exemplo, o caso de um requerente de asilo falsear deliberadamente, oralmente ou por escrito, os factos em relação ao seu pedido, ou basear o seu pedido numa identidade falsa ou em documentos falsos ou contrafeitos, insistindo na sua autenticidade quando questionado sobre eles.
No Luxemburgo não foi, até ao momento, adoptada legislação
a este respeito. No entanto, na prática, a polícia de fronteiras
e os responsáveis pela determinação do estatuto de
refugiado também aplicam os critérios estabelecidos na Resolução.
A proposta de lei luxemburguesa prevê que um pedido seja considerado
manifestamente infundado quando se baseie em elementos fraudulentos ou
seja considerado abusivo.
ii) Pedidos não relacionados com o reconhecimento do Estatuto
de Refugiado
Nos termos da Resolução acima referida, um pedido será considerado sem fundamento quando se encontra fora do âmbito da Convenção de Genebra e quando se baseia em motivos, tais como, a procura de emprego ou melhores condições de vida. Para além disto, se os requerentes carecem de credibilidade ou os seus pedidos carecem de fundamento devem, de acordo com a Resolução, ser igualmente abrangidos nos processos manifestamente infundados.
Alguns países, como a Bélgica e Portugal, têm-se aproximado bastante da definição da Resolução; também estabelecem uma classificação de pedidos manifestamente infundados, cujas situações não são abrangidas pelos critérios da Convenção.
Por outro lado, há países que têm adoptado as suas próprias definições. De acordo com a legislação do Reino Unido, o pedido considera-se "sem fundamento" quando não implica quaisquer obrigações para esse Estado segundo a Convenção ou quando é insignificante ou vexatório. No Reino Unido, aquando da redacção da lei, surgiram dúvidas de que o Artigo 1A representasse uma obrigação para os Estados, dado que apenas expressa uma definição e, por conseguinte, o Reino Unido apenas estaria vinculado ao Artigo 33 da Convenção. Houve a preocupação de que isto seria estritamente interpretado de modo a significar que são pedidos manifestamente fundados apenas aqueles em que a vida ou a liberdade da pessoa se encontrem ameaçadas nos termos do Artigo 33 da Convenção.
A legislação alemã sobre Procedimentos do Asilo adoptou igualmente a sua própria definição e prevê que os pedidos são manifestamente infundados se é óbvio, perante as circunstâncias do caso individual, que um estrangeiro permanece no território apenas por razões económicas, ou para evitar uma situação generalizada de emergência, ou um conflito armado.
A Holanda afirma que um pedido será manifestamente infundado se, entre outras, se basear em circunstâncias que, por si só, ou em ligação com outros factos, não revelam a existência de quaisquer fundamentos legais para a admissão.
2. OUTROS CASOS TRATADOS EM PROCEDIMENTOS ACELERADOS
i) Casos de País de Origem Seguro e de País Terceiro País
de Acolhimento
Alguns países, como a Dinamarca, Suécia, Holanda, Bélgica
e Alemanha (onde o requerente de asilo tenha entrado ilegalmente), tratam
os casos de país terceiro de acolhimento e de país de origem
seguro como processos acelerados.
Ver Secção
II.
ii) Crimes e Ameaças à Segurança Nacional
A Resolução sobre Pedidos de Asilo Manifestamente Infundados estipula que as suas disposições se aplicarão sem prejuízo das disposições nacionais, permitindo assim que os pedidos de asilo sejam tratados como processo acelerado se se provar que o requerente tenha cometido um crime grave nos Estados Membros, se o caso se inscrever manifestamente nas situações previstas no Artigo 1F da Convenção, ou por motivos de segurança pública.
Como resultado, alguns países, como a França, Portugal, Alemanha e Luxemburgo (projecto de lei) incluíram um ou ambos os critérios como fundamentos para declarar um pedido como manifestamente infundado.
iii) Alternativa Interna de Fuga
Devido à inclusão extensiva dos termos da Resolução acima referida, o projecto de lei do Luxemburgo também prevê a possibilidade da alternativa interna de fuga como razão para tratar um pedido como manifestamente infundado.
3. GARANTIAS PROCESSUAIS PARA PROCESSOS ACELERADOS/MANIFESTAMENTE
INFUNDADOS
De acordo com a Resolução acima mencionada, tais processos não necessitam de incluir uma análise exaustiva do pedido de asilo, em cada fase processual. Devem, no entanto, assegurar certas garantias processuais mínimas; estas devem incluir a determinação por uma autoridade competente, ao nível adequado, devidamente qualificada em assuntos de asilo e refugiados, e a oportunidade de uma entrevista pessoal com um funcionário qualificado, antes de ser tomada qualquer decisão final.
i) Recurso com ou sem Efeito Suspensivo
De acordo com a Resolução sobre as Garantias Mínimas para os Procedimentos em Matéria de Pedidos de Asilo, deve existir a possibilidade de recurso/revisão da decisão negativa de elegibilidade, e que esse recurso dever ter um efeito suspensivo na execução da expulsão. No entanto, mesmo em processos normais de asilo, autorizam-se os Estados a derrogar estes princípios, se tal for permitido pela legislação nacional. Nesses casos, a Resolução estipula que deveria existir a possibilidade de apresentar, caso a caso, junto das instâncias de recurso, um pedido para permanência durante a pendência do recurso.
Nos processos manifestamente infundados, a Resolução permite excluir totalmente a possibilidade de interpor recurso da decisão negativa, se essa decisão já tiver sido previamente confirmada por uma entidade distinta e independente do órgão decisório. Para além disto, os Estados podem, nos casos tratados como processos manifestamente infundados, excluir totalmente a possibilidade do efeito suspensivo do recurso. Nos casos de país terceiro de acolhimento, pode, também, ser recusado o efeito suspensivo.
Ainda que, nem a Resolução sobre Pedidos de Asilo Manifestamente Infundados, nem a Resolução sobre Garantias Mínimas para os Procedimentos em Matéria de Pedidos de Asilo, imponham uma obrigação aos Estados Membros de preverem a revisão de uma decisão negativa com efeito suspensivo em processos acelerados, certos países já o fizeram, como o Reino Unido e a Bélgica.
Apesar dos prazos para a apresentação de recursos nestes países serem bastante curtos (no Reino Unido o prazo é de 48 horas), estes recursos têm efeito suspensivo.
Noutras jurisdições, o efeito suspensivo não é automático e fica ao arbítrio das autoridades (Suíça). Na Dinamarca, o efeito suspensivo só pode ser excluído após submissão ao Conselho Dinamarquês para os Refugiados.
Em França, os requerentes que apresentaram o pedido de asilo na fronteira e que estiveram detidos durante quatro dias têm obrigatoriamente de ser presentes ao juiz. Contudo, tendo em vista que os afastamentos são frequentemente executados antes do requerente ser presente ao juiz, não há recurso.
Finalmente, outros países, como a Suécia e a Grécia, não prevêem qualquer tipo de recurso de decisões sobre pedidos manifestamente infundados. Na Finlândia, uma vez que o Presidente do "Asylum Appeal Board" tenha confirmado a posição do Ministro do Interior, em como o pedido é manifestamente infundado, não há lugar a recurso.
ii) Entidades Competentes
A Resolução sobre Garantias Mínimas para Procedimentos em Matéria de Pedidos de Asilo prevê que as decisões respeitantes aos pedidos de asilo devem ser tomadas por uma autoridade devidamente qualificada em assuntos de asilo e refugiados. Para este efeito, os Estados devem dispor de pessoal especializado com o conhecimento e experiência necessários em matéria de asilo e refugiados, capazes de compreender a situação particular do requerente; devem ter acesso a informação actualizada sobre países de origem e de trânsito; e devem ter o direito de consultar, sempre que necessário, especialistas em assuntos específicos. Embora isto não implique que uma autoridade central deva ser responsável pela análise de todos os pedidos de estatuto de refugiado, significa que as autoridades de controlo de fronteiras e as autoridades locais, designadas para receber pedidos de asilo, não serão entidades adequadas para os analisar, já que normalmente não possuem o necessário conhecimento especializado.
De acordo com a Resolução, é feita uma excepção a este princípio quando se trata de pedidos de asilo apresentados na fronteira, em que a noção de país terceiro de acolhimento é aplicável e, neste caso, as autoridades responsáveis pelo controlo de fronteiras podem tomar uma decisão final, sem transferirem o caso para a entidade normalmente competente para decidir sobre pedidos de asilo.
Em França, a entidade que decide sobre a admissão no território é o Ministro do Interior, e não a OFPRA, que é a autoridade normalmente competente para determinar pedidos de asilo. No interior do território, a admissibilidade do pedido de asilo é decidida pelo "Préfet". Em Itália, apesar de não existir um procedimento manifestamente infundado, determinados tipos de pedidos como o de país terceiro de acolhimento podem ser decididos pela polícia.
Na Alemanha, as decisões de reenvio de requerentes, que pedem asilo na fronteira, para países que constam da lista alemã de primeiros países seguros de asilo são decididos pela Polícia de Fronteiras.
iii) Entrevista Pessoal e Prestação de Informação
Embora a legislação de muitos países nem sempre preveja, explicitamente, uma entrevista pessoal, é prática de muitos países (França, Alemanha, Noruega, Reino Unido e Bélgica) a realização de uma entrevista para permitir que o requerente exponha o seu caso. A Resolução da UE sobre Garantias Mínimas para os Procedimento em Matéria de Pedidos de Asilo estipula que, antes da decisão final sobre o pedido de asilo, deverá ser dada a oportunidade ao requerente de uma entrevista pessoal com um funcionário qualificado, de acordo com a legislação nacional. Este funcionário não tem que ser, necessariamente, a pessoa responsável pela decisão final.
Para além disto, a Resolução da UE prevê que os requerentes de asilo devem ser informados, numa língua que compreendam, sobre os procedimentos a seguir e dos seus direitos e obrigações durante o processo. A qualidade e o acesso à informação varia de país para país. Na Dinamarca e na Suíça, são distribuídos prospectos a potenciais requerentes de asilo, que explicam os procedimentos de asilo. Noutros países, por exemplo, em França, Alemanha, Itália e Noruega, há indicação de que a prestação de informação é, ou tem sido até há pouco tempo, um problema, por vezes dependendo da boa vontade das autoridades fronteiriças. Noutros casos, são as Delegações do ACNUR que desempenham esse papel, como em Portugal e Espanha.
4. PROCEDIMENTOS DE ADMISSIBILIDADE
Nos termos do Artigo 2 da Resolução sobre Pedidos de Asilo Manifestamente Infundados, é permitido aos Estados que estabeleçam procedimentos de admissibilidade sob os quais os pedidos podem ser recusados liminarmente de acordo com fundamentos objectivos. Do mesmo modo, a Resolução sobre Garantias Mínimas para os Procedimentos em Matéria de Pedidos de Asilo permite que os Estados apliquem procedimentos especiais a pedidos de asilo apresentados na fronteira, para estabelecer, antes da decisão, se o pedido de asilo é ou não manifestamente infundado. A decisão de inadmissibilidade de um pedido de asilo manifestamente infundado deve ser tomada por um Ministério ou outra autoridade central equivalente, mas o recurso de tal decisão não necessita de ter efeito suspensivo.
Em França, utiliza-se um procedimento de admissibilidade para seleccionar os requerentes de asilo ("screening") nos pontos de entrada/fronteiras, adoptando critérios em conformidade com esta Resolução. O "screening" de requerentes de asilo é conduzido por um especialista do Ministério de Negócios Estrangeiros, o qual dá parecer ao Ministério do Interior sobre cada caso, após as entrevistas. O OFPRA (Office Français de Protection de Réfugiés et Apatrides, a única autoridade francesa competente para a determinação do estatuto de refugiado) não se encontra envolvida nesta fase. A legislação administrativa francesa prevê a possibilidade de recurso de qualquer decisão executiva, incluindo a decisão de não admissão no procedimento de admissibilidade na fronteira. No entanto, este recurso não tem efeito suspensivo.
Existe em França uma fase semelhante de admissibilidade para os requerentes de asilo que tenham sido admitidos no país ou que aí se encontrem irregularmente. De acordo com a Lei de 24 de Agosto de 1993, a "Préfecture", à qual um requerente de asilo tenha apresentado o seu pedido, determina o carácter bona fide desse pedido, aplicando os critérios da Resolução da UE sobre Pedidos de Asilo Manifestamente Infundados. Se a "Préfecture" tomar a decisão de inadmissibilidade, é emitida uma ordem de expulsão e o requerente é colocado sob detenção administrativa. No entanto, a interposição de um recurso junto do OFPRA, suspende a execução da ordem de expulsão.
A POSIÇÃO
DO ACNUR
O ACNUR tem, desde há muito tempo, tomado a posição de que procedimentos nais para a determinação do estatuto de refugiado podem ser úteis para tratar, em processos acelerados, pedidos manifestamente infundados. Estes procedimentos devem, no entanto, incluir certas garantias processuais independentemente de o pedido ser apresentado na fronteira ou no interior do território. Estas garantias devem também aplicar-se aos procedimentos de pré-admissão/screening na fronteira. Além disso, estas garantias devem ser respeitadas nos procedimentos de casos de primeiro país de asilo.
1. DEFINIÇÃO DE PEDIDOS MANIFESTAMENTE INFUNDADOS OU ABUSIVOS
i) Pedidos Claramente Fraudulentos
O ACNUR tem afirmado que a noção de pedido "claramente fraudulento" pode, razoavelmente, abranger situações em que um requerente tenta deliberadamente enganar as autoridades que determinam o estatuto de refugiado. O mero facto de ter prestado declarações falsas às autoridades não exclui, necessariamente, o receio fundado de perseguição, nem compromete a necessidade de asilo, tornando o pedido "claramente fraudulento". O pedido só pode ser considerado "claramente fraudulento" se o requerente prestar alegações aparentemente falsas sobre os factos materiais ou de natureza substantiva relevantes para a determinação do seu estatuto.
Quanto ao uso de documentos "falsificados ou contrafeitos", não é a sua utilização que dá origem à presunção de um pedido abusivo, mas a insistência do requerente sobre a autenticidade desses documentos. A este respeito, deve tomar-se em consideração que os requerentes de asilo que tenham sido compelidos a utilizar documentos de viagem falsos insistem frequentemente na sua autenticidade até ao momento em que são admitidos no país e o seu pedido é examinado.
Os pedidos em que há suspeita de terem sido apresentados com o intuito de evitar uma ordem de expulsão devem ser considerados como manifestamente infundados somente no caso em que o requerente tenha tido previamente oportunidade de pedir asilo, e que não tenha apresentado uma justificação válida para o atraso.
No caso dos requerentes em que o asilo já foi recusado noutro país, após a análise do mérito do seu pedido, o ACNUR concorda que tais pedidos podem adequadamente ser tratados no procedimento de pedidos manifestamente infundados. No entanto, isto apenas para os casos em que a análise do mérito está em conformidade com os padrões de elegibilidade do ACNUR e os procedimentos compreendem garantias processuais adequadas. Nestes casos, a recusa no processo anterior levanta uma presunção ilidível de que não existe fundamento no pedido.
ii) Pedidos não relacionados com o reconhecimento do Estatuto
de Refugiado
O ACNUR tem, em várias ocasiões, sublinhado o facto de que um pedido não deve ser recusado como manifestamente infundado, mesmo que não seja abrangido pela definição da Convenção de 1951, se for igualmente evidente que o requerente necessita de protecção por outras razões e que, por isso, pode qualificar-se à concessão de asilo.
A situação é diferente quando é necessária a avaliação de credibilidade para estabelecer o elemento subjectivo do pedido do requerente. As questões relacionadas com a credibilidade são tão complexas, que podem, mais adequadamente, ser tratadas num processo normal.
2. OUTROS CASOS A SEREM TRATADOS EM PROCEDIMENTOS ACELERADOS
i) Casos de País de Origem Seguro e de País Terceiro de Acolhimento
O ACNUR concorda com o tratamento destes pedidos em processo acelerado, desde que asseguradas as garantias processuais expostas no Ponto 3, abaixo.
ii) Crimes e Ameaça à Segurança Nacional
O ACNUR tem tomado a posição de que a aplicação do Artigo 1F da Convenção de 1951 requer uma análise muito cuidadosa do pedido de estatuto de refugiado e dos fundamentos para exclusão da protecção internacional.
Acresce ainda, que tem sido geralmente aceite que as cláusulas de exclusão estão sujeitas a uma interpretação restritiva. Como forma de interpretação de tratados, deve ser dada uma interpretação restritiva às excepções a esta regra. O ACNUR tem defendido constantemente que os Estados devem ponderar a necessidade de protecção internacional com a seriedade do crime ou infracção. Tudo isto requer, normalmente, a necessidade de analisar o pedido substantivamente e de acordo com os seus méritos, o que não é possível num procedimento acelerado.
iii) Alternativa Interna de Fuga
Os pedidos que levantam a questão de "alternativa interna de fuga" suscitam numerosas questões complexas, não existindo um consenso internacional quanto à sua exacta relevância para a determinação do estatuto de refugiado. Na maioria dos casos, requer-se uma análise profunda para estabelecer se a perseguição enfrentada pelo requerente se circunscreve claramente a uma área específica e se é possível encontrar protecção efectiva noutras partes do país. Por esta razão, não é adequado considerar tais pedidos como manifestamente infundados.
3. GARANTIAS PROCESSUAIS PARA PROCESSOS ACELERADOS/MANIFESTAMENTE INFUNDADOS
Quanto às garantias necessárias a serem incluídas em processos de pedidos manifestamente infundados, o ACNUR tem referido, de acordo com a Conclusão No. 30 do EXCOM sobre o problema dos pedidos manifestamente infundados ou abusivos do estatuto de refugiado, que:
4. PROCEDIMENTOS DE ADMISSIBILIDADE
A posição do ACNUR, em relação a procedimentos de admissibilidade, é a de que os pedidos de estatuto de refugiado por pessoas que chegam aos aeroportos e outros pontos de entrada devem ser determinados do mesmo modo que todos os outros, através de um procedimento adequado e tendo em consideração os elementos subjectivos e objectivos do pedido. Tais procedimentos podem incluir disposições especiais para pedidos manifestamente infundados, os quais deverão reflectir as garantias previstas na Conclusão n. 30 do EXCOM.
II. PAÍSES DE ORIGEM SEGUROS
A aplicação do conceito de país de origem seguro pode implicar a recusa automática de pedidos de asilo/refúgio apresentados por nacionais de países que não sejam considerados "geradores de refugiados", ou a aplicação de uma presunção ilidível contra a validade dos seus pedidos.
A utilização nos procedimentos do critério de país seguro de facto não é novidade. Os funcionários responsáveis pela análise da elegibilidade dos pedidos utilizam frequentemente um conceito de país seguro, quando avaliam a fundamentação do receio, baseados no seu conhecimento geral sobre as condições existentes nos países de origem.
Em 30 de Novembro e 1 de Dezembro de 1992, os Ministros de Imigração da CE adoptaram uma Conclusão sobre os países onde, em geral, não se verificam graves riscos de perseguição. De acordo com a Conclusão, um país de origem seguro é "um país em relação ao qual se possa demonstrar claramente, de forma objectiva e verificável, que, em princípio, não dá origem a refugiados, ou em relação ao qual se possa demonstrar claramente, de forma objectiva e verificável, que as circunstâncias que anteriormente podiam justificar o recurso à Convenção de Genebra de 1951 deixaram de existir". Os Estados Membros podem decidir utilizar esta avaliação para tratar casos em procedimentos acelerados. De acordo com a Conclusão, os Estados Membros devem considerar os casos individuais de todos os requerentes vindos desses países bem como quaisquer indicações específicas apresentadas pelo requerente que possam sobrepor-se a uma presunção geral. São tomados em consideração diversos elementos, como as taxas anteriores de reconhecimento de refugiados, o respeito pelos direitos humanos, a existência de instituições democráticas e a estabilidade do país.
Em anos recentes, o conceito de país de origem seguro foi transformado em lei em diversos países. Algumas destas legislações prevêem que certos países sejam incluídos nas listas de países seguros apenas por acção do poder executivo, como no caso da Suíça e da Finlândia, ou por acção conjunta dos poderes legislativo e executivo, como no caso da Alemanha.
Os critérios utilizados para avaliar se um país é seguro diferem de país para país. Na Alemanha, um país é colocado na lista de países seguros se a situação jurídica, a aplicação da lei e as circunstâncias políticas gerais justificarem a suposição de que nesse país não se verificam perseguições políticas nem penas ou tratamentos desumanos ou degradantes. Na Suíça, a lei do asilo prevê que o Conselho Federal pode considerar seguros os países onde, com base nessas "constatações", não existe perseguição. A legislação portuguesa define país de origem seguro em termos idênticos aos da Resolução. Na Finlândia, podem ser considerados seguros os países nórdicos, os países que aderiram à Convenção de 1951 sem limitação geográfica e os Estados Membros do Conselho da Europa.
Retirar um país das listas é normalmente possível apenas por acção do poder executivo (na Alemanha, Finlândia e Suíça). Um exemplo disso ocorreu na Suíça, com a retirada da Argélia da lista de países seguros em 1992, após a mudança da situação política naquele país no início de 1991. O efeito, nos países acima mencionados, é o de uma presunção ilidível quanto à segurança do país.
Na Finlândia não existe recurso, excepto o recurso geral contra a decisão de deportação. O "Aliens Ombudsman" tem o direito de ser ouvido nestes procedimentos.
Na Alemanha e em Portugal o requerente é automaticamente encaminhado para o procedimento acelerado. Na Alemanha existe um recurso contra a decisão do pedido manifestamente infundado. No entanto, esse recurso apenas terá efeito suspensivo se existirem sérias dúvidas quanto à legalidade do acto administrativo contra o qual a reclamação tenha sido apresentada. Do mesmo modo, na Suíça os requerentes podem interpor recurso mas, não necessariamente, com efeito suspensivo. Em França, a noção de país de origem seguro é usada mais como orientação de senso comum do que como critério jurídico rigoroso.
POSIÇÃO
DO ACNUR
O ACNUR opõe-se à utilização da noção de país de origem seguro como uma barreira automática de acesso aos procedimentos de asilo. Este organismo considera que tal noção contraria a necessária determinação individual do estatuto de refugiado, de acordo com a Convenção de 1951, que inclui a avaliação do elemento subjectivo do receio de perseguição. Em termos jurídicos é impossível excluir a possibilidade de que um indivíduo possa ter receio fundado de perseguição num determinado país, ainda que este país reclame respeitar os direitos humanos e a lei.
No entanto, quando a noção de país de origem seguro é utilizada como meio processual para tratar certos pedidos em processo acelerado (por exemplo, procedimentos para pedidos manifestamente infundados), ou quando a sua utilização funciona como meio de prova, por exemplo, dando lugar à presunção da não validade dos pedidos, o ACNUR não coloca, em princípio, objecções.
A decisão de incluir países na lista de países de origem seguros deverá basear-se apenas em avaliações de situações factuais actualmente verificáveis. Países onde haja mais do que riscos insignificantes de perseguição ou de outras ameaças à vida e à liberdade não devem considerar-se "seguros". Assim, países onde haja guerra civil/conflitos não devem ser incluídos nessas listas.
Ao determinar se um país é "seguro", os Estados devem tomar em consideração os seguintes factores: o respeito pelos direitos humanos e pela lei, a indicação como país não gerador de refugiados, a ratificação e o cumprimento dos instrumentos de direitos humanos e a possibilidade de acesso por organizações independentes, nacionais ou internacionais, com o fim de verificar e velar pelo respeito dos direitos humanos.
Quando a noção é empregue como um meio para tratar como processos acelerados os pedidos de pessoas provenientes de países enumerados na lista, deve ser assegurado que estes procedimentos contenham as garantias normais. Se o facto de um país figurar na lista levanta uma presunção de invalidade dos pedidos apresentados por nacionais desse país, deve ser dado ao requerente a possibilidade de ilidir a presunção. Por sua vez, para que esta refutação seja efectiva, deve estar munida de garantias processuais similares às requeridas para os processos manifestamente infundados, incluindo a possibilidade de recurso ou revisão.
III. PAÍS TERCEIRO DE ACOLHIMENTO/PROTECÇÃO NOUTRO LUGAR
Há já alguns anos que os Estados têm vindo a aplicar o conceito de primeiro país de asilo. O resultado consiste em negar ao requerente de asilo uma análise do mérito do seu pedido, num determinado Estado, por razões processuais, baseando-se no facto de que ele já beneficiou, poderia ter requerido ou deveria ter requerido essa análise e, se qualificado, lhe teria sido, efectivamente, concedido asilo e protecção noutro país. Esta noção é igualmente expressa pelo conceito de país terceiro seguro, ou "protecção noutro lugar".
Em alguns países, a protecção é interpretada em sentido estrito, de modo a incluir exclusivamente a protecção contra a perseguição, enquanto outras legislações como a holandesa, a finlandesa, a alemã e a luxemburguesa (legislação em preparação) alargam a noção de perseguição, de modo a incluir a protecção contra a tortura e tratamento degradante e desumano.
Tradicionalmente, os Estados interpretavam esta regra no sentido de que, normalmente, é o país onde a pessoa requereu asilo, o responsável pela análise desse pedido. Se, contudo, uma pessoa teve ligações mais estreitas com outro país, que não o último, então era considerado razoável que procurasse asilo nesse país. Na prática, estas ligações incluem laços familiares e estadas noutros países para além do país de origem. Esta abordagem é exemplificada pela legislação de asilo suíça que especifica uma estada mínima de vinte dias e a lei de asilo belga que prevê uma estada de três meses fora do país, antes de o requerente poder ser reenviado. A Noruega, de acordo com a sua legislação, mantém a responsabilidade de analisar pedidos de asilo, se o requerente possui laços familiares na Noruega, apesar do conceito de país terceiro de acolhimento. Na prática, a Dinamarca segue o mesmo princípio.
O Conselho da Europa demorou vários anos a preparar um projecto de Acordo sobre a Responsabilidade da Análise dos Pedidos de Asilo, baseado nestes critérios, o qual, contudo, nunca foi adoptado. Alguns anos mais tarde chegou-se a um consenso sobre este assunto que levou à conclusão da Convenção de Dublim e à Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, regulando a responsabilidade entre os Estados Membros da União Europeia pela análise dos pedidos de asilo. Os Ministros de Imigração destes países adoptaram, igualmente, uma Resolução determinando os países terceiros de acolhimento fora da União Europeia.
A Convenção de Dublim e a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen baseiam-se na perspectiva de que o Estado Parte, que autorizou a entrada, é o responsável pela análise do pedido. Se nenhum país autorizou a entrada, essa responsabilidade cabe ao Estado Parte por cujo território ele(a) entrou primeiro, ainda que ilegalmente. Outros critérios para a determinação da responsabilidade incluem a presença de um membro da família residente que foi reconhecido como refugiado. A Resolução dos Ministros da UE faz referência a países não signatários de Dublim e de Schengen e estipula quatro requisitos fundamentais para determinar um país terceiro de acolhimento. Estes requisitos prevêem que um requerente deve ser protegido contra o refoulement, na acepção do Artigo 33 da Convenção, e contra a sujeição a tortura, tratamento desumano ou degradante no país terceiro de acolhimento.
Para além disso, o requerente deve ter obtido protecção nesse país, ou ter tido oportunidade de pedir protecção, ou ser admissível num país terceiro. Em todo o caso, o requerente de asilo deve ter protecção efectiva no país terceiro de acolhimento contra o refoulement, no sentido da Convenção de 1951.
A Resolução estipula igualmente que a identificação de um país terceiro de acolhimento, que não seja membro da União Europeia, antecede a análise substantiva, em conformidade com a Convenção de Dublim. Assim, as disposições da Convenção de Dublim são, na prática, apenas aplicadas nos casos em que o requerente de asilo não possa ser enviado para um país terceiro de acolhimento. Por outro lado, a Resolução sobre as Garantias Mínimas para os Procedimentos do Asilo prevê que um Estado Membro que analisou um pedido de asilo, não obstante as disposições nacionais quanto à aplicação do conceito de país terceiro de acolhimento, deve conceder asilo ao requerente que preencha os critérios do Artigo 1A da Convenção de 1951 e que, em princípio, deve ser concedido ao refugiado o direito de residência no Estado Membro em questão.
No entanto, os Estados Membros reservam o direito de examinar um pedido de asilo por razões humanitárias. Estas razões podem incluir situações em que existam laços familiares.
Desde a adopção da Resolução, têm emergido várias tendências relacionadas com este princípio.
1. LISTAS DE PAÍSES SEGUROS DE ASILO
Outra tendência recente é a introdução de listas de países seguros de asilo. Presume-se que os países incluídos nesta lista sejam "seguros" e, portanto, os pedidos de asilo de requerentes provenientes desses países podem ser automaticamente rejeitados e os requerentes reenviados sem qualquer outra avaliação quanto à segurança desses países, quer em termos gerais, quer no respeitante ao indivíduo em causa. Normalmente, não existe a possibilidade de refutar a presunção de segurança em primeira instância, nem existe qualquer recurso da decisão em primeira instância. A Suíça, a Alemanha e a Finlândia são exemplos de países que, actualmente, têm tais listas.
2. CASOS A TRATAR EM PROCESSOS MANIFESTAMENTE INFUNDADOS/ACELERADOS
Alguns países, tais como Portugal, Grécia, Bélgica,
Finlândia e França, tratam os casos de terceiros países
de acolhimento em processo acelerado, o que nem sempre beneficia de garantias
processuais adequadas.
Ver Secção
I sobre o Procedimento Manifestamente Infundado.
3. TRATAMENTO DE ACORDO COM PADRÕES HUMANOS BÁSICOS
A noção de país terceiro de acolhimento, na maioria das legislações europeias, proíbe o envio a um país onde o requerente corre o risco de estar sujeito a perseguição ou de ser enviado para um país de onde possa ser reenviado para outro local onde haja perseguição. Porém, não se inclui o princípio de que uma pessoa não regressa a um país onde lhe seja negado o acesso ao tratamento de acordo com padrões básicos humanos, tais como alojamento e níveis de subsistência adequados.
4. CONSENTIMENTO PARA READMISSÃO
A Resolução da UE sobre as Garantias Mínimas para Processos de Asilo estabelece que as autoridades do país terceiro de acolhimento devem, quando necessário, ser informadas de que o mérito do pedido de asilo não foi analisado. No entanto, a Resolução não obriga os Estados da UE a obterem o consentimento prévio do país terceiro de acolhimento, para (re)admitir o requerente de asilo e para analisar o pedido de estatuto de refugiado.
Praticamente todas as novas legislações europeias adoptadas permitem o afastamento do requerente sem consentimento prévio explícito do país terceiro de acolhimento em como ele será admitido ao procedimento de asilo e o mérito do seu pedido será examinado. O Reino Unido chegou mesmo a incluir uma disposição específica nas novas Leis de Imigração, segundo a qual quando o Secretário de Estado considera que estão satisfeitos certos critérios, não é obrigado a consultar as autoridades do país terceiro, antes do afastamento do requerente.
As novas legislações do Reino Unido e da França permitem o afastamento quando haja admissibilidade num terceiro país. A noção de admissibilidade pode ser entendida como significando que é necessária alguma forma de autorização ou consentimento, embora possa também aplicar-se à situação em que um requerente é enviado a um país terceiro através do qual não viajou mas para o qual pode ter um visto ou outro tipo de autorização de entrada. A legislação holandesa é a única que estipula claramente o critério de que o país onde o requerente tenha residido anteriormente deve admiti-lo.
A legislação alemã sujeita a emissão de uma ordem de reenvio forçado do requerente de asilo, para o país terceiro de acolhimento, à viabilidade do regresso. No entanto, isto refere-se à possibilidade física e não ao consentimento prévio do país terceiro.
5. SITUAÇÕES DE "MERO TRÂNSITO"
Segundo o Artigo 7 da Convenção de Dublim, os países onde o requerente de asilo tenha apenas permanecido em trânsito no aeroporto não são considerados responsáveis pela análise do pedido. No entanto, a Resolução sobre Países Terceiros de Acolhimento não exclui explicitamente o reenvio para um país onde o requerente tenha estado em "mero trânsito". Como acima mencionado, a legislação suíça prevê uma estadia mínima noutro país seguro, assim como a legislação alemã para países que não constem na lista de países seguros. A legislação belga estipula, igualmente, que o requerente de asilo não deve ter permanecido mais de três meses em um ou mais países terceiros seguros para que o seu pedido seja analisado na Bélgica.
6. ADMISSIBILIDADE NOUTROS PAÍSES
A Resolução sobre Países Terceiros de Acolhimento e as legislações mencionadas no ponto 2 permitem que um país, no qual o requerente é admissível, seja considerado como um país terceiro de acolhimento, independentemente do requerente ter transitado por esse país.
A POSIÇÃO
DO ACNUR
O ACNUR tem tomado a posição de que é legítimo e útil para os Estados estabelecerem parâmetros com o fim de identificar os países onde parece provável que os requerentes apresentem o seu pedido de asilo e aos quais seja razoável pedir que assumam a responsabilidade pelos indivíduos em questão. Assim, o Comité Executivo do ACNUR adoptou duas Conclusões acerca deste assunto: a Conclusão N. 15 sobre Refugiados sem País de Asilo e a Conclusão N. 58 sobre o Problema de Refugiados e Requerentes de Asilo que se deslocam, de modo irregular, de um país onde já tinham obtido protecção. No entanto, devido ao âmbito alargado dado ao conceito base por alguns países, o ACNUR prefere referir-se a País Seguro, ou país terceiro de acolhimento, como uma noção e não como um princípio. Além do mais, o ACNUR desencoraja a acção unilateral dos Estados de reenviar os requerentes de asilo para países pelos quais já tenham transitado sem o seu consentimento, tanto devido ao risco de refoulement e de situações em órbita, mas devido igualmente à necessidade de solidariedade internacional e de repartição de encargos ("burden sharing").
1. & 2. LISTAS DE PAÍSES SEGUROS E PROCEDIMENTOS ACELERADOS
DE ASILO
A verificação sobre se um requerente de asilo adquiriu ou poderia ter adquirido protecção noutro lugar pode preceder a análise do mérito do pedido. Ao requerente deve ser dada a possibilidade de refutar qualquer presunção de que adquiriu ou que poderia ter adquirido protecção. Isto é possível em processo acelerado. Para que essa refutação seja efectiva, o requerente deve ter a possibilidade de obter uma revisão com garantias processuais idênticas às recomendadas para processos de pedidos manifestamente infundados, antes da rejeição na fronteira ou do afastamento forçado do território. A avaliação do pedido do requerente pode ser, de facto, em tal caso, tão complexa como a análise do mérito do pedido e as consequências de uma decisão errónea serem tão graves como o reenvio de um refugiado ao seu país de origem onde corre risco de perseguição.
É por esta razão que o ACNUR considera que não devem ser permitidas excepções ao princípio segundo o qual as decisões devem ser tomadas pela autoridade normalmente competente em matéria de asilo. Deve, ainda, ser permitido ao requerente de asilo a sua permanência no território até às decisões de primeira instância e de recurso, que ele deve ter tido a oportunidade de apresentar.
3. TRATAMENTO DE ACORDO COM OS PADRÕES HUMANOS BÁSICOS
O termo "protecção" deve ser interpretado como abrangendo, no mínimo, a protecção contra o reenvio a situações de perseguição, insegurança grave ou outras situações que justifiquem a concessão de asilo, assim como o tratamento de acordo com padrões humanos básicos. Isto significa que os refugiados devem ter condições de poder satisfazer as suas necessidades básicas de subsistência no país de asilo, se necessário com o apoio da comunidade internacional. Quando o gozo da protecção está condicionado a uma decisão positiva do pedido de asilo, o requerente deverá ter acesso a um procedimento de elegibilidade com garantias processuais adequadas.
4. CONSENTIMENTO DE READMISSÃO
No sentido de evitar o refoulement, situações em órbita e de promover a cooperação internacional para a protecção de refugiados, o reenvio de requerentes que adquiriram ou poderiam ter adquirido protecção noutro país deve efectuar-se em conformidade com as medidas acordadas, entre os Estados em questão, para a determinação do Estado responsável pela análise do pedido de asilo e pela concessão da protecção requerida. Os Acordos de readmissão - acordos entre Estados sobre o reenvio de pessoas que entraram irregularmente nos seus territórios provenientes de outro Estado contratante - não devem ser utilizados para este fim, a menos que prevejam explicitamente a protecção de refugiados. Se, contudo, forem aplicados, devem tomar em devida atenção a situação especial dos requerentes de asilo.
Na ausência de acordos sobre a determinação da responsabilidade pela análise dos pedidos de asilo, o consentimento prévio, explícito ou pelo menos implícito, para a readmissão do requerente, a análise do mérito do pedido de asilo e a concessão de protecção efectiva são, de facto, os únicos meios de garantir o non-refoulement e de evitar situações em órbita. Em qualquer caso, as autoridades do país terceiro devem, no mínimo, ser informadas explicitamente de que o mérito do pedido de asilo não foi analisado, com o fim evitar que o requerente de asilo seja enviado ainda para outro país - possivelmente para o país de origem - pressupondo-se que o seu pedido foi recusado após a análise substantiva.
5. MERO TRÂNSITO
Excepto nos casos em que tenham sido tomadas medidas entre os Estados para assegurar a protecção noutro lugar, estes devem continuar a ser encorajados no sentido de aceitarem pedidos de requerentes de asilo que chegam às suas fronteiras, desde que eles não tenham interrompido, significativamente, a sua viagem, ou que não tenham requerido ou obtido asilo noutro país. Não devem ser reenviados para um país por onde tenham estado em mero trânsito. Os Estados têm estipulado vários períodos de tempo como indicadores de "mero trânsito". De acordo com o Artigo 7 da Convenção de Dublim, o mero trânsito no aeroporto não é considerado como entrada num país.
Subjacentes ao "mero trânsito", estão princípios básicos de solidariedade internacional e de repartição de encargos ("burden sharing") e, também, a ideia de que o asilo não deve ser recusado somente com base no facto de que poderia ser requerido noutro Estado, mas só se esta última hipótese parecer justa e razoável devido ao requerente de asilo ter uma ligação ou laços estreitos com esse Estado.
6. ADMISSIBILIDADE EM PAÍSES TERCEIROS
Considerações semelhantes sustentam a posição tomada pelo ACNUR sobre o envio de uma pessoa para um país através do qual não tenha passado quando se dirigia para o país onde pede asilo, baseando-se no facto de que aí poderia obter protecção e seria admitido. A posição do ACNUR é que um requerente de asilo não deve ser enviado para um país terceiro, a não ser que seja nacional desse país, aí tenha residência permanente ou tenha outros laços relevantes com esse país.