Poucos analistas questionariam de forma séria as declarações
do Secretário-Geral das Nações Unidas de que as operações
de paz levadas a cabo desde o final dos anos 80 tenham sido "claramente
bem sucedidas",tendo alcançado os seus objectivos. Mas quando
nos referimos à intervenção de forças mandatadas
pelas Nações Unidas em países ainda envolvidos em
conflitos armados, a opinião geral é bastante menos evidente.
Como reconheceu o próprio Secretário-Geral, a organização
mundial tem tido que aceitar um conjunto de reveses em recentes esforços
para trazer a paz a países afectados pela guerra. "Nesta segunda
geração de operações de manutenção
da paz", observa o Secretário-Geral, "não existem
soluções simples".
Conflitos internos
Ao contrário da impressão transmitida por muitos analistas contemporâneos, as guerras civis e outras formas de conflito interno não são um mero produto do período pós-Guerra Fria. Ao longo dos 25 anos que antecederam o colapso do bloco soviético, Só no continente africano, um número considerável de países sofreu violentas convulsões: a Nigéria nos anos 60, o Sudão nos anos 70, o Uganda nos anos 80, e a Etiópia ao longo da maior parte deste período, para dar apenas alguns exemplos. Da mesma forma, durante os anos de rivalidade entre as super potências, na Ásia, países como o Camboja, Myanmar, Filipinas, Sri Lanka e Vietname foram, todos eles, afectados por conflitos armados de natureza, total ou parcialmente, interna.
Guerras civis, lutas separatistas e violência social podem, por isso, não ser um fenómeno recente. Mesmo assim, a sua dimensão, extensão geográfica e o nível de violência atingido sofreram, sem dúvida, um aumento com o colapso do sistema de bipolarização dos Estados. De acordo com a maioria das fontes, decorrem actualmente pelo menos 35 conflitos internos em todo o mundo, um quinto dos quais na ex-União Soviética. Tão importante como isto, talvez seja o facto de, desde a Crise do Golfo Pérsico, em 1991, os conflitos entre países soberanos terem decrescido para um número insignificante.
Em todo o mundo, muitos dos conflitos internos mais recentes, têm-se revestido de uma violência anormal, destrutiva e impossível de gerir. Tal como mostra a experiência recente em países como o Afeganistão, Ruanda e Somália, estes episódios de violência são frequentemente protagonizados por milícias e outros grupos armados com pouco sentido de disciplina, uma cadeia de comando mal definida e sem um programa político definido. Quando se verifica o envolvimento de exércitos regulares, estes tendem a ser constituídos por soldados mal pagos, mal alimentados e mal treinados, dispostos a complementar os seus magros rendimentos através do roubo e da extorsão.
No decurso destes conflitos, instituições como os tribunais ou as forças policiais tendem a desaparecer, levando à ruptura generalizada da lei e da ordem e ao surgimento da violência social e do banditismo. O fácil acesso a armas automáticas e outras armas ligeiras tem, sem dúvida, tido um papel importante neste processo. De acordo com alguns analistas, a crescente violência revelada por cada guerra civil é, em grande parte, responsável pelo recente aumento da população mundial de refugiados, mais do que o aumento do número de conflitos.
Infelizmente, os políticos, líderes rebeldes e senhores da guerra envolvidos nestes conflitos parecem estar frequentemente alheados das regras da diplomacia internacional e do direito humanitário e indiferentes ao sofrimento dos seus compatriotas. Tal como demonstra, de forma trágica, o caso da Libéria, a violência e as deslocações de população verificados num país podem facilmente extravasar para os países vizinhos, originando complexos conflitos regionais e movimentos de refugiados, ainda mais difíceis de conter e de resolver (ver caixa 3.2).
Os conflitos internos dos anos pós Guerra Fria adquiriram uma ressonância particular ao fazerem ressurgir o espectro do "etno-nacionalismo": uma lealdade virulenta a um determinado grupo social, acompanhada por sentimentos de hostilidade, igualmente fortes, em relação a outros grupos sociais que vivem no mesmo país. Como se pode concluir das expulsões em massa e de outras violações dos direitos humanos que ocorreram na Ex-Jugoslávia e nalgumas regiões da ex-União Soviética, a ameaça que estes sentimentos podem representar para a segurança nacional e internacional não tem nada de imaginário. Ao mesmo tempo, um dos aspectos mais assustadores deste tipo de nacionalismo é a sua capacidade de reescrever a história e redefinir relações sociais, bem como a facilidade com que tem sido mobilizado e manipulado por ultra-nacionalistas e outros oportunistas políticos.
O etno-nacionalismo e os movimentos maciços de população
são, em muitos sentidos, inerentes entre si, uma vez que nos conflitos
alimentados por aquele sentimento, os movimentos de refugiados tendem a
ser o objectivo, bem como o resultado da violência social e política.
Como, de forma cruel, demonstra a experiência da Ex-Jugoslávia,
uma consequência lógica da ambição de se criarem
territórios homogéneos em termos étnicos é
a expulsão forçada de pessoas que são consideradas
diferentes. Por outro lado, como indica o caso do Ruanda, movimentos populacionais
de grande dimensão podem também constituir uma trágica
arma do arsenal etno-nacionalista, utilizada pelo governo vencido para
reagrupar as suas forças no exílio e privar a nova administração
de uma população que possa governar.
Respostas internacionais aos conflitos internos
Durante os anos da Guerra Fria, a questão da intervenção multilateral em situações de guerra civil mal surgia na agenda internacional. Em primeiro lugar, devido à falta de consenso entre os membros permanentes do Conselho de Segurança, mas também à divisão do mundo em esferas de influência relativamente bem definidas e ao facto de persistirem estruturas centrais de governo, mesmo em países afectados pela guerra. Consequentemente, a intervenção em zonas de conflito activo tendia a tomar uma forma unilateral (e frequentemente subsidiária), ao passo que as operações das Nações Unidas se destinavam unicamente a diferendos entre países soberanos, relativamente aos quais tinha já sido alcançado algum tipo de compromisso.
Devido ao surto de conflitos internos e situações de emergência humanitária que eclodiram, desde o final do sistema de bipolarização dos Estados, os países mais poderosos do mundo e as próprias Nações Unidas têm sido colocados perante um importante dilema. Embora as regras do jogo se tenham claramente alterado, a comunidade internacional tem sentido uma extrema dificuldade em estabelecer um conjunto articulado e coerente de princípios e práticas, adaptados às actuais circunstâncias. Esta incerteza resulta de um conjunto de diferentes considerações.
Os anos 90 testemunharam um processo de afastamento das superpotências em relação aos países mais pobres e menos estáveis. Consequentemente, as principais potências mundiais já não têm um interesse substancial relativamente a países como a Libéria, o Ruanda ou a Somália - que não têm qualquer interesse geopolítico, se encontram numa situação marginal em relação à economia mundial e têm uma fraca influência no mundo desenvolvido. Como refere um autor num comentário sobre a resposta internacional à crise na África Central, "O Ruanda não tem qualquer riqueza, tem demasiadas pessoas e terra insuficiente. Por isso, é de pouco interesse para as potências mundiais." (1)
Embora os países mais poderosos tenham um interesse estratégico e económico bastante maior noutras regiões, também elas afectadas por conflitos, como a Ex-Jugoslávia e a ex-União Soviética, não conseguem geralmente resolver estes conflitos através de meios diplomáticos. Em situações como a da Bósnia Herzegovina, Geórgia e Abcácia, Arménia e Arzebeijão, os sentimentos envolvidos são demasiado fortes, os objectivos das diferentes partes demasiado divergentes e a sua vontade de negociar compromissos é insuficiente, não permitindo alcançar qualquer acordo à mesa das negociações. Contudo, a alternativa - a imposição da paz através de meios militares - não tem sido uma opção realista, em virtude dos riscos políticos e dos custos financeiros implicados.
Outro factor determinante, cada vez mais importante, da política dos governos é o crescente impacto dos meios de comunicação social internacionais e das organizações humanitárias. Embora muitos comentadores tenham recentemente chamado a atenção para o papel do "factor CNN" na formação das respostas internacionais a emergências humanitárias, o nível e a natureza do impacto dos media é difícil de avaliar com rigor. Contudo, podemos pelo menos concluir, através da experiência em países e regiões como a Bósnia Herzegovina, Norte do Iraque, Ruanda e Somália, que os países mais ricos têm, por vezes, tido dificuldade em não intervir, quando um grande número de vidas humanas se encontra em risco e as imagens desse sofrimento são diariamente transmitidas pela televisão. Contudo, ao mesmo tempo, e como demonstrou a experiência na Somália, esta exposição através dos media pode desincentivar o envolvimento destes mesmos países, quando é anunciada a morte de nacionais seus, envolvidos em operações de manutenção da paz.
As organizações humanitárias têm-se frequentemente aliado à pressão dos media, em parte devido à relação de trabalho próxima que mantêm com jornalistas e equipas de reportagem da televisão, mas também devido ao poder e responsabilidade, cada vez maiores, que têm vindo a assumir nos assuntos internacionais. Tal como defende uma análise recente, as operações das organizações humanitárias, especialmente das organizações não governamentais, eram tradicionalmente modestas em termos de dimensão e funcionavam de acordo com parâmetros claramente definidos, estabelecidos pelos governos dos países receptores. Contudo, nos últimos anos, o colapso do aparelho de Estado, em vários países menos desenvolvidos, atribuiu às organizações humanitárias uma maior autonomia operacional no terreno e um papel consideravelmente acrescido na oferta de recursos escassos, nomeadamente serviços sociais, trabalho remunerado e contratos comerciais.
Ao mesmo tempo, os países doadores têm canalizado quantidades bastante superiores de assistência através das organizações não governamentais, reconhecendo a rapidez e a flexibilidade com que estas podem responder a situações de emergência, bem como a sua visibilidade pública. Em resultado disto, conclui esta análise, as organizações de assistência humanitária têm agora uma voz bastante mais influente na formação da resposta internacional aos conflitos armados e aos movimentos maciços da população. (2)
Confrontados com este núcleo de diferentes (e de algum modo contraditórias) considerações, os países mais poderosos poderiam ter enveredado pela dupla estratégia, ensaiada na Ex-Jugoslávia, que combina a persistente prossecução de um acordo político negociado com a generosa oferta de assistência humanitária às populações afectadas pelo conflito. Contudo, a própria natureza destas situações de emergência tem feito com que seja impossível seguir uma estratégia sem que seja também equacionada a utilização da força militar.
Na Somália, por exemplo, a queda o governo e a sua substituição
por uma multiplicidade de facções rivais tornou impossível
o trabalho, em condições de segurança, das agências
de assistência humanitária, impedindo igualmente o acesso
a muitas comunidades afectadas pelo conflito. No caso do Iraque, embora
existisse um Governo central, só após ter sido sujeito a
consideráveis pressões o regime permitiu o acesso à
população curda de forma a que esta pudesse beneficiar da
protecção e da assistência internacional. Na Ex-Jugoslávia,
as actividades de assistência humanitária convencionais, lançadas
nas primeiras fases do conflito, foram rapidamente ameaçadas pela
escalada da guerra, pela intensificação da campanha de limpeza
étnica e pelos esforços dos combatentes em impedir ou desviar
a entrega da assistência humanitária. No Ruanda, a dimensão
da catástrofe e a ameaça de novos movimentos da população
(PD) exigiram uma resposta diferente do tradicional programa de emergência.
Como indicam as secções seguintes, estas circunstâncias
tiveram um conjunto de consequências importantes. Em primeiro lugar,
os problemas dos refugiados tornaram-se, pela primeira vez, o principal
assunto da agenda do Conselho de Segurança das Nações
Unidas. Em segundo lugar, ao contrário do que acontecia com as operações
de manutenção da paz tradicionais, o Conselho de Segurança
tem aprovado, de forma regular, o envio de forças militares para
zonas de conflito activo, embora os mandatos e estruturas de comando difiram
entre si. Em terceiro lugar, o ACNUR e outras organizações
internacionais têm trabalhado e cooperado com as forças mandatadas
pelas Nações Unidas, partilhando responsabilidades no que
diz respeito ao bem estar das populações civis. Em resultado
destes desenvolvimentos, os elementos humanitário, político
e militar do sistema das Nações Unidas têm vindo a
desenvolver uma nova e muito intensa relação.
Norte do Iraque
A 5 de Abril de 1991, o Conselho de Segurança das Nações Unidas aprovou a Resolução 688, que considerou as violações dos direitos humanos que conduziram ao êxodo de mais de 1,5 milhões de pessoas do Norte do Iraque, a maioria das quais de origem curda, como uma ameaça à paz e à segurança internacionais. Embora a Resolução 688 não autorize expressamente a intervenção militar, insiste para que o Iraque garanta acesso internacional imediato a todos os seus cidadãos que necessitem de assistência e apela a todos os psíses para apoiarem estes esforços. A resolução colocou a população do Norte do Iraque sob a protecção efectiva do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas, que permite que o Conselho de Segurança autorize ou leve a efeito "por meio de forças aéreas, navais ou terrestres a acção que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e segurança internacionais."
Esta decisão foi interpretada pela coligação de forças liderada pelos EUA como um incentivo à intervenção militar e à criação de "zonas de segurança" no Norte do Iraque, onde foi prestada protecção e assistência à população, permitindo assim que muitas pessoas pudessem regressar da região fronteiriça entre a Turquia e a República Islâmica do Irão, onde a maioria tinha procurado refúgio. Em Junho de 1991, a responsabilidade pela operação "Operation Provide Comfort" foi entregue ao ACNUR, tendo as forças da coligação retirado as suas tropas, embora tenham continuado a garantir a cobertura aérea da zona de segurança.
Para além de prestar assistência de emergência aos refugiados, retornados e deslocados curdos, o ACNUR lançou subsequentemente um programa intensivo de reabilitação no Norte do Iraque, visavando oferecer abrigo a pessoas desalojadas antes do Inverno. Entre Outubro e Novembro de 1991 mais de 1.500 das 4.000 aldeias que tinham sido destruídas na região foram reconstruídas. Terminada esta fase da operação, o ACNUR diminuiu as suas actividades, deixando a continuação do programa humanitário a outras agências internacionais e organizações não governamentais.
Deve salientar-se que a passagem da responsabilidade pela operação
humanitária iniciada pelas forças da coligação
ara o ACNUR não decorreu da intervenção militar liderada
pelos EUA, mas sim de um acordo formal assinado entre as Nações
Unidas e o governo de Bagdad em 18 de Abril de 1991. O ACNUR beneficiou,
deste modo, de uma convergência de interesses entre os governos da
coligação que desejavam retirar as suas tropas do Norte do
país logo que possível e o governo do Iraque a quem agradava
ver a coligação substituída pelo pessoal da assistência
humanitária das Nações Unidas e por um contingente
de 500 capacetes azuis armados com armas ligeiras.
A Ex-Jugoslávia
Na Ex-Jugoslávia, o mandato militar das Nações Unidas também se encontra interligado com as suas actividades humanitárias. Contudo, ao contrário do que aconteceu no Norte do Iraque, o ACNUR já se encontrava no terreno em Junho de 1992, enquanto a principal agência das Nações Unidas, quando o Conselho de Segurança mandatou a Força de Protecção das Nações Unidas (UNPROFOR) para garantir a segurança e o funcionamento do aeroporto de Sarajevo, para que a organização pudesse continuar a prestar assistência humanitária à cidade e à área circundante. Operando sob o controlo das Nações Unidas, a UNPROFOR tinha sido estabelecida três meses antes, enquanto solução intermédia, com o objectivo de criar as condições de paz e segurança necessárias à negociação de um acordo geral para a crise na Ex-Jugoslávia. Tendo em vista este objectivo, a UNPROFOR também estabeleceu uma presença nalgumas regiões da Croácia que tinham uma população sérvia numerosa, conhecidas como "Zonas de Protecção das Nações Unidas".
Em Setembro de 1992, o Conselho de Segurança aprovou a Resolução 776, alargando o mandato da UNPROFOR, de forma a incluir a protecção das actividades humanitárias do ACNUR em toda a Bósnia Herzegovina e respondendo ao pedido do Comité da Internacional da Cruz vermelha, para proteger os comboios de civis que tivessem sido libertados. Ao abrigo do conjunto de Resoluções subsequentes, o Conselho de Segurança também definiu seis "zonas de segurança" (safe areas) na Bósnia Herzegovina, atribuindo à UNPROFOR a responsabilidade de proteger essas zonas e as suas populações civis, ao abrigo do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas. Ao mesmo tempo, o Conselho de Segurança tomou um conjunto de outras decisões ao abrigo do mesmo Capítulo da Carta, impondo sanções sobre a Sérvia e criando uma "zona de exclusão aérea" ("no-fly zone") sobre a Bósnia Herzegovina, defendida pela NATO. Em resultado de uma outra decisão tomada em Março de 1995, a operação das Nações Unidas na Croácia foi separada da UNPROFOR, passando a designar-se UNCRO - UN Confidence Restoration Operation.
A crise na Ex-Jugoslávia conduziu àquilo que foi talvez
a maior, mais complexa e mais arriscada operação humanitária
a que o mundo jamais assistiu. Liderada pelo ACNUR, que se encontrava envolvido
no conflito desde Novembro de 1991, a operação tinha, até
Março de 1995 beneficiado mais de 3,5 milhões de pessoas.
Por essa altura, o ACNUR tinha já gasto mais de 1 bilião
de dólares americanos no seu programa naquela região e fornecido
mais de 630.000 toneladas métricas de assistência, apenas
na Bósnia Herzegovina.
Somália
Em Janeiro de 1991 iveram início, na Somália, confrontos generalizados, após a deposição do governo e da subsequente disputa pelo poder político e pelo controle do território entre um conjunto de diferentes clãs senhores da guerra. O país foi rapidamente mergulhado na onda de violência e fome, que conduziram a um enorme sofrimento e provocaram movimentos da população no interior do país e um êxodo de refugiados para o Quénia, a Etiópia, o Djibouti e o Iémen.
Estes acontecimentos desencadearam uma complicada sucessão de iniciativas de manutenção da paz por parte das Nações Unidas. A operação das Nações Unidas na Somália (UNOSOM) foi, inicialmente, estabelecida em Abril de 1992 para verificar o cessar fogo em Mogadiscio, garantir a segurança do aeroporto e do porto marítimo e a entrega do apoio humanitário à capital e zonas envolventes. Cinco meses mais tarde, o mandato da ONUSOM foi alargado e as suas forças aumentadas, de forma a permitir a protecção de actividades humanitárias em todo o país. Contudo, na sequência da deterioração da situação de segurança, em Dezembro de 1992, o Conselho de Segurança aprovou a Resolução 794, autorizando a intervenção militar dos Estados membros das Nações Unidas, ao abrigo do Capítulo VII da Carta. Uma força conjunta combinada (united taskforce) UNITAF, organizada e liderada pelos EUA, foi enviada para aquele país com autorização das Nações Unidas para utilizar "todos os meios necessários" à criação de condições de segurança, tendo em vista a prestação de assistência humanitária em todo o país.
Em Março de 1993, o Conselho de Segurança, agindo novamente ao abrigo do Capítulo VII da Carta, aprovou uma Resolução aprovando a proposta do Secretário Geral de ser estabelecida, em substituição da UNITAF, uma operação controlada pelas Nações Unidas, que ficou conhecida como ONUSOM II. Esta transferência ocorreu três meses mais tarde, na sequência de um conjunto de ataques armados contra tropas da ONUSOM II, uma "task force" americana reforçada, actuando ao abrigo de um mandato do Conselho de Segurança, tentou deter e desarmar os responsáveis. Nos combates que se seguiram, foram mortos vários soldados americanos e cidadãos somali.
No princípio de Outubro de 1993, embora a principal facção implicada nos ataques à ONUSOM II tivesse declarado a cessação unilateral de hostilidades contra as Nações Unidas, os EUA seguidos de um conjunto de outros países anunciaram a sua intenção de retirarem as suas forças da Somália até ao final do mês de Março de 1994. No entanto, devido ao impasse entre as facções rivais e a sua incapacidade de estabelecer um governo nacional, o Secretário Geral recomendou a retirada de todas tropas da ONUSOM II até ao final de Março de 1995.
Enquanto outras organizações têm assumido sobretudo
a responsabilidade pela manutençao de actividades humanitárias
na região de Mogadiscio, o ACNUR tem concentrado os seus esforços
num programa trans-fronteiriço no Sul do país, levado a cabo
a partir do Quénia. Esta iniciativa comporta três objectivos
que se encontram inter-relacionados: facilitar o regresso dos somalis que
se refugiaram no exterior, apoiar a reintegração de refugiados
e outras populações deslocadas que regressam e estabilizar
a população residente em áreas afectadas por graves
perturbações económicas, prevenindo desta forma novos
movimentos de refugiados para o Quénia e para outros países.
Em meados de 1995, mais de 200.000 somalis tinham já regressado
a casa, primeiro para o Sudoeste do país, onde o ACNUR levou a cabo
mais de 360 pequenos projectos de reintegração e de reabilitação.
Ruanda, Tanzânia e Zaire
Os combates entre as forças governamentais ruandesas e a Frente Patriótica do Ruanda (RPF) tiveram início em Outubro de 1990, na fronteira entre o Ruanda e o Uganda. Apesar de um conjunto de acordos de cessar forgo, as hostilidades reiniciaram-se em Fevereiro de 1993, levando o Conselho de Segurança a estabelecer uma missão de observação na fronteira do lado do Uganda, em primeiro lugar, para verificar que não era prestado qualquer tipo de assistência militar através da fronteira.
Uma operação posterior, também ela controlada pelas Nações Unidas, conhecida como UNAMIR (UN Assistance Mission to Ruanda) foi inicialmente levada a cabo naquele país ao abrigo da Resolução 872, de Outubro de 1993, do Conselho de Segurança, com o objectivo de prestar assistência na implementação do Acordo de Paz de Arusha, entre o governo do Ruanda e o RPF. Tal veio, contudo, a mostrar-se impossível devido aos massacres generalizados que se iníciaram, em todo o país, após o dia 6 de Abril de 1994, quando os presidentes do Ruanda e do Burundi morreram num desastre aéreo. Na sequência do assassinato de 10 elementos das forças de manutenção da paz, de nacionalidade belga, muitos dos 2.500 militares da UNAMIR foi evacuado pelos países contribuintes, tendo sido aprovada uma nova Resolução do Conselho de Segurança, que reduziu as forças da UNAMIR para 270 elementos.
Apesar dos apelos urgentes do Secretário Geral das Nações Unidas, apenas no dia 17 de Maio de 1994 o Conselho de Segurança autorizou a UNAMIR a aumentar as suas forças militares para 3.500 militares e alargar o seu mandato, de forma a incluir a protecção de civis. Enquanto um conjunto de países africanos concordou em disponibilizar estas tropas, o seu envio foi adiado por falta de apoio logístico. Em 22 de Junho, quando a RPF iniciou o seu avanço final sobre Kigali e outras cidades chave, o Conselho de Segurança adoptou mais uma Resolução ao abrigo do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas, autorizando os Estados membros a utilizarem "todos os meios necessários" ao estabelecimento de "uma operação temporária sob comando e controle nacional tendo em vista a protecção de pessoas deslocadas, refugiados e civis em situação de risco". Esta resolução aprovou, efectivamente, a intervenção militar da França, que pretendia criar uma "zona de protecção humanitária" no Sudoeste do país. Ao mesmo tempo, um grande número de ruandeses começaram a deslocar-se do Noroeste e Sudeste do Ruanda para o Zaire e para a Tanzânia respectivamente, por recearem as represálias do RPF em relação aos massacres anteriores.
Foi tal a dimensão deste exôdo que, em meados de Julho, o ACNUR foi obrigado a procurar novos métodos para reforçar os seus esforços de assistência humanitária. Assim nasceu a ideia dos "pacotes de assistência" ("service packages"), através dos quais o ACNUR pediu aos Governos que disponibilizassem serviços de aeroporto, de gestão de águas e preparação de campos de refugiados, prestados sobretudo, mas não exclusivamente, pelas suas instituições militares. Mais de uma dezena de Governos responderam a este apelo, tendo esta iniciativa sido implementada com o total consentimento dos Governos e das autoridades da Tanzânia e do Zaire que, até ao final de 1994, tinham já acolhido mais de dois milhões de ruandeses.
Para além de liderar a resposta humanitária da comunidade internacional à crise de refugiados do Ruanda - um dos maiores e mais rápidos movimentos transfronteiriços observados nos últimos anos - O ACNUR desempenhou um papel central no país de origem. Isto implicou o fornecimento de transporte e ajuda de emergência imediata aos refugiados que desejavam regressar àquele pais, o estabelecimento de projectos comunitários de reabilitação e de reintegração em regiões para onde os retornados regressavam e o apoio aos Ministérios e outros organismos governamentais nos seus esforços de reconstrução do país.
Talvez ainda mais importante, dada a natureza do problema de refugiados
do Ruanda, terá sido o facto do ACNUR ter estacionado o seu pessoal
nas regiões para onde regressavam os refugiados e pessoas deslocadas
internamente, de forma a supervisionar a sua segurança e o seu bem-estar,
assegurar o seu registo junto das autoridades locais e apoiá-los
no processo de reinvindicação das suas terras e propriedades,
bem como na criação de condições que pudessem
conduzir ao seu repatriamento. Esta função é levada
a cabo em estreita colaboração com a UNAMIR e uma equipa
de observadores enviada pelo Alto Comissário das Nações
Unidas para os Direitos Humanos.
Utilizar as mais valias dos militares
O envolvimento das Nações Unidas em países afectados por conflitos activos tem, em muitos sentidos, demonstrado ser uma experiência prejudicial para a organização. Em cada um dos casos acima analisados, foi necessário tomar decisões difíceis, satisfazer interesses contraditórios e suportar fortes críticas.
Em muitos sentidos, as Nações Unidas têm actuado como o bode expiatório dos Governos, à medida que estes procuram adaptar-se às recentes mudanças no sistema internacional. Se alguma coisa ficou clara nos últimos cinco anos, foi o facto dos Estados membros das Nações Unidas continuarem divididos e confusos quanto à forma como poderão as disposições da Carta das Nações Unidas e as práticas de manutenção da paz, desenvolvidas durante os anos bipolares, ser melhor adaptadas às actuais necessidades. É significativo o facto de alguns analistas sugerirem que a nova geração de operações militares das Nações Unidas, especialmente aquelas que implicam a ausência de consentimento e a utilização da força, não devem sequer ser descritas como "manutenção da paz", mas como "operações de manutenção da paz alargadas", "operações de apoio à manutenção da paz" ou mesmo de "imposição da paz".
O novo papel do ACNUR nos países de origem, trabalhando lado
a lado com as forças militares em zonas de conflito activo, deu
origem a alguns dilemas dilacerantes e a problemas práticos para
a organização. O que pode, por exemplo, ser feito para proteger
pessoas que se encontram encurraladas em áreas onde decorrem combates?
Deverão as populações civis ser evacuadas de áreas
onde a sua segurança se encontre em risco, mesmo que inintencionalmente
tal contribua para o processo de limpeza étnica? Que medidas podem
ser tomadas para garantir que a assistência humanitária não
cairá nas mãos de combatentes e civis implicados em graves
violações dos direitos humanos? De que forma podem as actividades
do ACNUR e de outras organizações humanitárias ser
mais eficazmente coordenadas com as forças militares mandatadas
pelas Nações Unidas? Que tipo de formação é
necessária para o pessoal das agências de ajuda humanitária,
que lhes permita trabalhar eficazmente em zonas de guerra e em condições
de segurança? O que pode ser feito para assegurar a neutralidade
e a imparcialidade da assistência humanitária? E tal como
já questionou a Alta Comissária "até onde (e
até que momento) poderá ir a intervenção das
instituições humanitárias na prestação
de assistência e socorro às vítimas da guerra, em face
da manipulação, chantagem, abuso, humilhação
e assassinato, sem que a sua credibilidade, os seus princípios e
o seu auto-respeito sejam prejudicados e sem colocar em perigo o seu pessoal)?"
A contribuição militar
Um dos temas mais importantes a surgir da nova geração de operações de manutenção da paz diz respeito ao envio de recursos militares com fins humanitários. Esta questão tem um significado e interesse tão importantes que o ACNUR tem actualmente ao seu serviço um ex-oficial do exército para aconselhamento sobre questões militares e de logística, sendo a primeira organização no seio das Nações Unidas a tomar esta iniciativa.
Em todo o mundo, as organizações militares têm geralmente
assumido, com satisfação, um novo papel na arena humanitária.
Com o fim da Guerra Fria, o envio de forças armadas em operações
humanitárias conferiu uma nova lógica e um apoio público
acrescido aos militares. Simultaneamente, ofereceu aos comandantes a possibilidade
de testarem as suas tropas, equipamento e sistemas logísticos em
condições próximas das do campo de batalha.
O novo envolvimento dos militares em operações humanitárias foi inicialmente recebido com um certo grau de cepticismo pelo pessoal das agências de ajuda humanitária. No entanto, ao longo dos últimos anos, este tem vindo a ganhar um respeito considerável pelo contributo que os militares podem trazer ao seu trabalho. Como demonstra a experiência em países como a Somália e a Ex-Jugoslávia, as forças armadas possuem, em abundante quantidade, os recursos que precisamente são mais escassos em situações de catástrofe - combustível, capacidade de alojamento, equipamento para construção, medicamentos, grandes quantidades de abastecimentos e pessoal altamente qualificado. Para além disso, os militares são reconhecidos pela sua mentalidade pragmática, disciplina hierárquica e capacidade de organização, características todas elas extremamente úteis na confusão de uma situação de emergência.
A contribuição mais valiosa que as forças armadas têm prestado em situações de sofrimento massivo e de movimentos da população (PD) tem sido o apoio ao rápido envio e distribuição da assistência. Por exemplo, na Ex-Jugoslávia apesar dos sistemáticos actos de hostilidade e interferências e mesmo dos ataques militares directos e sabotagens, a UNPROFOR apoiou o ACNUR e outras organizações nos seus esforços para limitar a dimensão do desastre humanitário e assegurar a sobrevivência de milhões de pessoas em toda a Bósnia Herzegovina. Os militares têm desempenhado funções que nenhuma organização humanitária poderia ter assumido, nomeadamente garantindo a segurança dos comboios humanitários, efectuando abastecimentos através do lançamento de paraquedas (airdrops) nos enclaves bósnios inacessíveis por estrada e mantendo a ponte aérea de Sarajevo. Para além disso, as tropas das Nações Unidas enviadas para a Bósnia Herzegovina prestaram assistência em tarefas como as desminagem e a reparação de estradas e infraestruturas públicas, contribuindo, indubitavelmente, para o bem estar das populações deslocadas e cercadas (ver Caixa 3.4)
Para além de manter as pessoas vivas enquanto se desenvolvem esforços no sentido de resolver o conflito esponsável pelo seu sofrimento e deslocação forçada, a experiência recente sugere que a presença de forças militares, mesmo que num papel não combatente, pode também ter um efeito estabilizador em zonas afectadas por conflitos. Mesmo em relação à operação das Nações Unidas na Somália, que alguns analistas consideram ter sido um falhanço, as organizações humanitárias reconhecem que a mesma contribuiu para salvar muitas vidas e estabeleceu um certo nível de segurança em comunidades afectadas pelo conflito e pela grave crise económica.
As limitações do apoio militar
Apesar do valioso contributo que os militares podem trazer ao apoiarem e garantirem os esforços humanitários, o envolvimento de forças armadas em situações de conflito interno e de movimentos da população não constitui, é claro, uma panaceia para o problema dos refugiados.
As operações humanitárias podem ganhar tempo e espaço para a acção política e podem ajudar a estabelecer um clima conducente à negociação política. Mas a assistência e a protecção fornecidas pelo ACNUR e pelos seus parceiros não deve ser utilizada como substituto da acção política e militar decisiva que, por vezes, é necessária para dissuadir a agressão, pôr termo às violações dos direitos humanos e prevenir movimentos massivos da população. No caso da Ex-Jugoslávia, por exemplo, os governos ocidentais tentaram satisfazer a opinião pública e parlamentar, contribuindo com tropas para a UNPROFOR e fornecendo um apoio massivo às operações de assistência humanitária do ACNUR. A dura realidade, contudo, é a de que o conflito, em si mesmo, não mostra nenhum sinal de se aproximar do fim.
Tal como tem, também, demonstrado a experiência na Ex-Jugoslávia, o envolvimento de uma força militar pode, nalguns sentidos, ter um impacto negativo sobre a procura de soluções para o conflito armado, em particular quando tem lugar sem que exista uma estratégia política definida para por fim à guerra. A intervenção de uma força armada pode, por exemplo, gerar expectativas irrealistas junto das pessoas que pretendia beneficiar, contribuindo desta forma para a sua amargura e frustração, bem como para a relutância dos seus líderes em negociar compromissos. Assim, quando UNPROFOR chegou à Bósnia Herzegovina, existiam expectativas generalizadas de que as tropas das Nações Unidas pusessem cobro às atrocidades que estavam a ter lugar e fornecessem a protecção de que as pessoas necessitavam, funções essas que não cabiam no mandato de que a força dispunha e para as quais não possuia recursos. Embora o Conselho de Segurança tenha posteriormente declarado que seriam tomadas "todas as medidas necessárias" para assegurar a distribuição da ajuda humanitária, o ACNUR e a UNPROFOR tiveram que envolver-se num contínuo processo de negociação para poderem ter acesso a populações carenciadas.
Para além disso, alguns analistas têm argumentado que ao criarem "zonas de segurança" e apoiarem generosamente os esforços do ACNUR para prestar assistência material e assegurar um nível de protecção à população, os países europeus têm procurado legitimar a sua tentativa de manter os bósnios no interior do seu próprio território (ver caixa 3.5). Como argumentava um analista, " O Conselho de Segurança das Nações Unidas aprovou um conjunto de resoluções que resultaram em pouco mais do que um vazio de retórica... designou como "zonas de segurança" locais que poderiam facilmente ser considerados como os lugares mais inseguros dos balcãs, se não mesmo do mundo". (3)
Finalmente, o apoio que os militares podem dar às operações
humanitárias não é inesgotável, nem se encontra
à disposição automática do ACNUR e das outras
agências das Nações Unidas. Por outro lado, embora
os militares possuam características e capacidades imbatíveis
em determinadas áreas, nomeadamente a logística de larga
escala, falta-lhes a formação e a experiência necessárias
para poderem contribuir para muitos dos outros aspectos de uma operação
humanitária, em particular aqueles que envolvem o contacto com a
população beneficiária. De facto, numa altura em que
as organizações humanitárias salientam a importância
da participação dos refugiados e a sensibilidade em relação
aos problemas espcíficos das mulheres na gestão de programas
de ajuda humanitária, a cultura hierárquica e predominantemente
masculina dos militares pode ser particularmente inadequada. Embora os
militares possam ser chamados a apoiar a rápida mobilização
de futuras operações de ajuda humanitária a refugiados,
não podem substituir-se à acção dos parceiros
governamentais e não governamentais com cujo apoio o ACNUR tem tradicionalmente
contado.
Supervisão operacional
Outro tema que tem surgido associado ao envolvimento dos militares em esforços humanitários, diz respeito à questão da supervisão das Nações Unidas. Quando forças com um mandato das Nações Unidas são enviadas para proteger comboios humanitários de organizações civis como o ACNUR quem decide exactamente fazer o quê, quando e como? As forças militares que os protegem? Ou os orgãos políticos do sistema das Nações Unidas responsáveis por mandatarem o seu envio?
Estas questões são relevantes não apenas para a gestão quotidiana de uma operação, mas também em relação a questões de política e objectivos globais. Se as forças de manutenção da paz assumirem a negociação de questões humanitárias, para além das preocupações de ordem política e militar, haverá um claro risco de se estabelecerem ligações entre os diferentes aspectos de uma operação das Nações Unidas. Por exemplo, a maioria das organizações humanitárias acreditam que seria completamente inaceitável a promessa de assistência a qualquer parte num conflito, em troca de um compromisso pela libertação de prisioneiros ou da retirada de tropas e de armamento de uma zona particular. A assistência humanitária deve ser tratada como um direito dos indivíduos carenciados e não como uma moeda de troca que pode ser utilizada para modificar ou moderar o comportamento de um exército.
De forma a evitar estas dificuldades, os militares devem, em condições ideiais, actuar sob a autoridade de estruturas políticas civis, contando com o conselho e colaboração próxima de pessoal humanitário. Esta forma de funcionamento poderá ser possível numa situação em que as forças estrangeiras que tenham sido enviadas tenham uma competência puramente logística, se encontrem numa área que não seja afectada por um conflito activo e em que a sua presença é plenamente consentida pelo Governo do país em questão. Contudo, são bastante menos prováveis no contexto de uma operação de imposição da paz que não reúna o consenso das partes.
Os comandantes militares dão muita importância à questão do controlo, em parte porque este desempenha um papel importante na cultura da organização das forças armadas, mas também porque, em última instância, são responsáveis perante os seus Governos e estes são extremamente sensíveis em relação às implicações políticas de qualquer operação militar não consensual, em particular em situações em que não esteja em jogo um interesse nacional imediato.
Assim, por exemplo, na Ex-Jugoslávia o pessoal do ACNUR tem concluído que as forças armadas são geralmente bastante mais cautelosas quando actuam em zonas de conflito activo do que o pessoal das organizações humanitárias. Como observava um relatório do ACNUR "os Governos que contribuem com tropas, receosos do impacto político da morte de militares seus, garantiram que fosse dada prioridade à auto-defesa. Isto absorveu a maior parte do tempo e dos recursos do contingente militar".
A questão do impacto político também é levantada em relação à decisão do envio de forças militares para um cenário de guerra civil. Os países não têm sido coerentes na sua vontade de assumir este tipo de compromissos. Nalgumas situações em que ocorrem violações dos direitos humanos e movimentos massivos da população - Haiti, Iraque, Somália e Ex-Jugoslávia, por exemplo - os Governos têm demonstrado vontade política para enviar as suas tropas e para procurar obter junto do Conselho de Segurança um mandato para as suas actividades. Porém, noutras situações de conflito interno e de movimentos da população não consideram que tal acção seja necessária ou desejável. Isto não é razão para rejeitar o envio de forças mandatadas pelas Nações Unidas em situações em que existam países dispostos a contribuirem com as suas tropas. Levanta, contudo, a questão de saber como poderão as Nações Unidas responder mais eficazmente a uma crise quando este compromisso não existir.