CARLA GRIJÓ
VICTOR NOGUEIRA
A NECESSIDADE DE GARANTIAS MÍNIMAS
NOS PROCEDIMENTOS DE ASILO



Os Estados europeus, em particular os Estados membros da União Europeia, têm nos últimos anos desenvolvido esforços no sentido da harmonização das suas políticas de asilo. Infelizmente, esta cooperação entre os Estados tem, na maioria dos casos, resultado em graves restrições no acesso aos procedimentos de asilo e por consequência no próprio exercício deste direito. Não é, por isso, de estranhar que muitas vezes a prática e a legislação dos diferentes Estados fique áquem dos princípios desenvolvidos no âmbito do Comité Executivo do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) (1).

Um elemento comum às alterações decorrentes desta abordagem concertada dos Estados das questões relativas aos fluxos migratórios e, em particular ao direito de asilo, tem consistido na introdução de mecanismos de pré-selecção dos pedidos, muitas vezes feita logo à entrada dos candidatos ao asilo, pelos serviços de fronteiras.

De facto, é actualmente prática corrente entre os Estados europeus, a rejeição de requerentes de asilo de países considerados seguros, sem que o seu pedido seja sequer analisado de forma substantiva. Esta abordagem tem, quanto a nós, diferentes tipos de consequências negativas, em termos da restrição do direito ao asilo.

Por um lado, ao recusarem a análise de um pedido e reenviarem um requerente para um país supostamente seguro, sem que sejam tomadas quaisquer medidas no sentido de saber se nesse país o requerente encontrará uma protecção eficaz e duradoura contra o refoulement (2), os Estados violam o dever, internacionalmente estabelecido, de protecção dos refugiados, podendo colocar em risco a vida ou segurança física daquela pessoa.

Por outro lado, uma posição concertada dos Estados, de restrição do acesso ao seu território, tem como consequência a transferência do problema para outros países, que não tiveram qualquer participação na definição daquela política mas que, em última instância se sentirão pressionados a adoptarem, também, políticas mais restritivas. Este movimento em crescendo, ao qual temos assistido nos últimos anos constitui uma inequívoca violação dos princípios de solidariedade e cooperação entre os Estados na resolução das questões relativas à protecção dos refugiados.

Os Estados europeus, em particular os Estados membros da União Europeia, têm vindo a introduzir nas suas legislações um procedimento acelerado para casos considerados manifestamente infundados(3), nos quais se incluem os casos de requerentes provenientes de países considerados seguros.

Gostaríamos de chamar a atenção para o facto de estes critérios não deverem ser considerados como absolutos. Não apenas porque são muitas vezes influenciados por factores de política externa como também devido às deficiências dos procedimentos de asilo existentes nesses mesmos países.

Senão vejamos, a maioria dos governos da Europa ocidental actua na presunção de que as práticas e a legislação relativa ao direito de asilo nos países membros da União Europeia e da EFTA satisfazem requisitos e garantias mínimas. Por essa razão são considerados como países seguros, para onde os requerentes poderão ser enviados sem que se tomem precauções especiais no sentido de assegurar que lhes será dada uma protecção eficaz contra o refoulement. Na verdade, porém, em muitos destes países existem deficiências graves no procedimento de asilo.

A Convenção de Dublin(4) veio ainda agravar esta situação ao estabelecer regras meramente processuais para a determinação do estado responsável pela análise do pedido - por exemplo, o primeiro país seguro onde o requerente tenha chegado -, cuja decisão é válida para todos os restantes Estados signatários. Isto tem como consequência, em virtude das diferenças materiais existentes entre as legislações nacionais, que um mesmo requerente, dependendo do Estado responsável pela análise do seu pedido, possa ver o seu direito ao asilo reconhecido num país e recusado noutro.

Uma vez que a decisão do Estado responsável é válida para os restantes Estados signatários, o requerente cujo pedido tenha sido recusado num Estado fica impedido de ver o seu caso analisado em todo o território comunitário(5).

Esta é, quanto a nós, uma das razões mais fortes que justificam a necessidade dos Estados Membros da União Europeia de fazerem uso do novo quadro estabelecido pelo Tratado de Maastricht(6) celebrando uma Convenção de carácter vinculativo, na qual sejam estabelecidas garantias mínimas para os procedimentos de asilo, comuns a todos os Estados.

Essa Convenção deveria, nomeadamente, contemplar a independência da entidade responsável pela análise dos pedidos. Não nos parece que em nenhuma circunstância esta deva ser feita pelos funcionários dos serviços de fronteiras, pelo simples facto das condições em que exercem o seu trabalho lhes não permitir a necessária objectividade e distância. Assim, independentemente da forma como chegam à jurisdição de um Estado, os requerentes devem poder ver o seu pedido analisado por esta entidade.

A análise de um pedido envolve muitas questões complexas de direito de asilo, sendo igualmente necessário recorrer a informação detalhada sobre a situação no pais de origem (ou de proveniência) do requerente cuja relevância para o caso em análise deverá obviamente ser ponderada - um país poderá, por exemplo, ser considerado seguro para um determinado indivíduo mas não para outro (devido à sua religião, origem étnica, convicções políticas ou outras).

Por isso é fundamental que os responsáveis por esta análise tenham plena consciência da sua importância e implicações e disponham da formação e informação adequadas a uma decisão fundamentada.

Não queremos com isto dizer que não deva ser, igualmente, prestada uma atenção particular à formação dos funcionários dos serviços de fronteiras. Pelo contrário, esta é em nosso entender, crucial. São estes funcionários os primeiros a tomar contacto com os requerentes de asilo e devem, por isso, estar sensibilizados para o tipo de problemas que estes normalmente sentem - receio em se aproximarem das autoridades, incerteza quanto ao seu futuro, desconhecimento do sistema jurídico do país onde acabam de chegar e, consequentemente, dos seus direitos, barreiras culturais e linguísticas - que tornam desadequada a utilização de métodos estritamente policiais. Por isso, pensamos que a formação destes funcionários deverá contemplar aspectos comportamentais que visem o desenvolvimento de atitudes que favorecem uma boa condução das entrevistas. É essencial que o requerente não seja, à partida, colocado numa posição de ''suspeito'', dificultando-lhe ainda mais a prova da sua situação, nem visto como "invasor" ou "ameaça". Este é um ponto ao qual não tem sido dado, na nossa opinião, a atenção merecida.

Outro ponto que nos parece fundamental diz respeito ao acesso dos requerentes de asilo ao ACNUR, bem como a Organizações Não Governamentais (ONG) que lhes prestem assistência. A verificação desta garantia é essencial à transparência dos procedimentos de asilo, podendo ainda contribuir para a concretização de uma outra, também ela fundamental à justiça e adequação dos procedimentos de asilo - o direito a apoio jurídico em todas as fases do processo. Estas ONG's poderão garantir que o requerente tenha o necessário apoio jurídico desde a sua chegada, momento em que a sua situação se encontra particularmente fragilizada, em virtude do seu desconhecimento do sistema jurídico do país onde acaba de chegar e também, muitas vezes, do estado psicológico em que se encontra.

Não podemos ao abordar esta questão esquecer uma outra que tem com ela uma ligação directa - as zonas internacionais, que nos aeroportos correspondem à área entre o desembarque dos passageiros e o controlo de entradas. É prática corrente os Estados considerarem estas zonas como possuindo um estatuto especial, onde não são aplicáveis as suas obrigações internacionais. Trata-se, contudo, de uma prática meramente administrativa que não encontra fundamento nem no Direito Internacional nem no direito interno e que tem, frequentemente, como consequência a negação do acesso ao procedimento de asilo, sem que os candidatos ao asilo possam sequer contactar o ACNUR ou outras organizações.

Estas zonas internacionais constituem, assim, um obstáculo adicional ao acesso ao procedimento de asilo, com consequências, por vezes muito graves para a segurança dos candidatos ao asilo que vêem, desta forma, negada qualquer possibilidade de análise do seu pedido.

Uma Convenção sobre garantias mínimas para os procedimentos de asilo deverá assegurar que os Estados informem os requerentes, numa língua que compreendam, dos seus direitos. Deverá, ainda, garantir o acesso do ACNUR e outras organizações a todas as zonas de acesso restrito onde se encontrem candidatos ao asilo.

Não podemos terminar sem referir que as questões relativas à protecção dos refugiados devem ser analisadas numa perspectiva global. É neste sentido, que deve ser interpretado o aviso que temos feito aos Estados europeus quanto ao facto da adopção concertada de políticas de asilo restritivas pôr em causa todo o sistema internacional de protecção dos refugiados.

Lisboa, 23 Novembro 1994

CARLA GRIJÓ
VICTOR NOGUEIRA

AMNISTIA INTERNACIONAL


  1. O Comité Executivo do ACNUR reúne 46 Estados e tem sido, ao longo dos anos, responsável pelo desenvolvimento e interpretação dos princípios básicos estabelecidos pelo Direito Internacional, relativamente à protecção dos refugiados.
  2. O princípio do non-refoulement encontra-se previsto no art. 33. da Convenção Relativa ao Estatuto do Refugiado, Genebra 1951, sendo considerado como um princípio de Direito Internacional Comum que, por isso, vincula todos os Estados, independentemente de serem ou não signatários desta Convenção.
  3. Vide art. 19. e 20. da Lei 70/93, de 29 Setembro - caso português.
  4. Convenção sobre a Determinação do Estado Responsável pela Análise de um Pedido de Asilo apresentado num Estado Membro da Comunidade Europeia, assinada em Dublin em 15 Junho 1990.
  5. Refira-se que embora a Convenção de Dublin não tenha ainda entrado em vigor é já prática corrente entre os Estados a rejeição de pedidos de asilo com base nos critérios nela estabelecidos.
  6. O Tratado de Maastricht define no seu Capítulo VI, relativo à Cooperação nos Domínios da Justiça e Assuntos Internos, a política de asilo enquanto uma matéria de interesse comum entre os Estados.