GUILHERME SILVA
O DIREITO DE ASILO

A figura do asilo é tão antiga quanto a da organização do Homem em sociedade e teve inicialmente uma concepção e prática de natureza religiosa.

Era nos templos e nos lugares sagrados que os perseguidos procuravam refúgio e encontravam segurança.

O asilo na sua forma de asilo religioso teve grande incremento na Grécia antiga. Em Roma também se desenvolveu a prática do asilo (direito de santuário) embora de forma mais limitada do que na Grécia, dado o valor particular que os Romanos conferiam à lei.

É, porém, com o povo de Israel que o asilo aparece como instituição prevista e regulada pela lei.

Só com o Cristianismo, contudo, o asilo ganha carácter universal. Naturalmente que, com a evolução do Direito e da organização político-social o asilo passou a conceito político-jurídico e humanitário, laicizando-se.

A doutrina que estuda o direito de asilo, mormente no âmbito do direito internacional público, aponta várias modalidades de asilo, distinguindo-se os asilos internos dos asilos externos consoante se desenvolvem dentro ou fora dos limites de um Estado soberano.

É óbvio que agora nos interessa o asilo externo na forma vulgarmente designada por "asilo territorial", deixando assim de parte o asilo interno de direito internacional nas suas formas de asilo diplomático e asilo naval.(1)

Interessantes considerações a propósito dos contornos da evolução do direito de asilo desenvolve Marcos Wachowicz, que refere: "Modernamente, e com apoio de numerosos autores, assinala-se uma tendência no sentido encontrar uma conexão entre o asilo e Direitos Humanos.

É nesse sentido que se manifesta "L'Institut de Droit International", na sua reunião realizada em Batle, que mesmo tomando como ponto de partida o estudo do Direito de Asilo no quadro tradicional dos direitos e deveres do Estado e não como direito do indivíduo, constata que o reconhecimento dos direitos da pessoa humana exige novos e mais amplos desenvolvimentos do asilo" (2).

A Declaração Universal dos Direitos do Homem no seu artigo 14. veio consignar que: "toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e beneficiar de asilo em outros países."

Na sequência da proclamação deste direito e no desenvolvimento dos princípios da Carta das Nações Unidas e visando codificar acordos internacionais relativos ao estatuto dos refugiados, veio a ser adoptada, em 28 de Julho de 1951, sob os auspícios daquela Organização Internacional, a Convenção de Genebra, relativa ao Estatuto dos Refugiados, "exprimindo o voto de todos os Estados, reconhecendo o carácter social e humanitário do problema dos refugiados, façam tudo o que estiver ao seu alcance para evitar que este problema se torne uma causa de tensão entre os Estados".

Em 31 de Janeiro de 1967 veio a ser aprovado em Nova Iorque, Protocolo Adicional à Convenção de Genebra que constitui com aquela Convenção os instrumentos de direito internacional mais importantes em matéria de direito de asilo e de estatuto de refugiado político.

Portugal assinou e ratificou a Convenção de Genebra, de 28 de Julho de 1951, sobre protecção aos refugiados tendo lugar tal aprovação pelo Decreto-Lei 43201, publicado no Diário da República de 1 de Outubro de 1960.

Através do Decreto n. 207/75, de 17.4.75, Portugal aderiu ao Protocolo de Nova Iorque Adicional à Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, sem quaisquer reservas.

A Constituição da República Portuguesa de 1976 veio consagrar no seu artigo 33., n. 6, o direito de asilo nos seguintes termos: "É garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua actividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana."

É manifesto que a garantia constitucional conferida ao direito de asilo nos termos transcritos pressupõe a perseguição ou a ameaça grave de perseguição decorrente de empenho em luta política por valores da democracia e da liberdade.

Entretanto, veio a ser aprovada a Lei 38/80, de 1 de Agosto, que regulou até há pouco, o Direito de Asilo e o Estatuto do Refugiado em Portugal.

Tal lei, porém, foi objecto de alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 415/83, de 4 de Novembro, aprovado ao abrigo da Lei de Autorização Legislativa n. 9/83, de 12 de Agosto.

Depois de factos e circunstâncias que são conhecidas, a Assembleia da República aprovou a Lei 70/93, de 29 de Setembro, que regula actualmente esta matéria.

Sucede, porém, que Portugal tem, entretanto, ratificado Acordos de carácter internacional respeitantes a refugiados. É o caso do Acordo Europeu relativo à supressão de vistos para refugiados, aprovado pelo Decreto-Lei 75/81, de 16 de Junho, bem como o Acordo Europeu sobre a transferência de responsabilidades em relação a refugiados aprovado pelo Decreto-Lei 140/81, de 15 de Dezembro.

Por sua vez, os compromissos assumidos no âmbito das Comunidades Europeias, designadamente a implementação do Mercado Único e a abolição dos controlos de fronteiras nos termos do artigo 8. A, do Acto Único Europeu obrigaram Portugal a aderir aos Acordos e à Convenção de Schengen, sendo que esta última no seu capítulo VII, (artigos 28. a 38.) se ocupa da determinação do Estado responsável pelo tratamento de pedidos de asilo.(3)

O instituto do direito de asilo e o estatuto de refugiado, muito embora venham sofrendo alguma evolução doutrinária e se tenha associado às situações de perseguição política e à problemática dos direitos humanos, colocando-o, por um lado, como direito/faculdade dos Estados e direito individual, por outro, continua a ter a sua base jurídica fundamental na Convenção de Genebra de 1951 e Protocolo Adicional de Nova Iorque de 1967.

O próprio Tratado da União Europeia institui no seu artigo K "a cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos".

Por sua vez o artigo K1 considera questão de interesse comum "a política de asilo".

Em anexo ao Tratado da União Europeia foi inserida uma Declaração Comum relativa ao asilo, visando a implementação de medidas de harmonização.

Não se pode esquecer, porém, que o artigo F do Tratado da União Europeia, preenchendo aliás, uma lacuna dos Tratados Constitutivos das Comunidades, refere expressamente que: "A União respeitará os direitos fundamentais como os garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinados em Roma em 4 de Novembro de 1950, e como resultam das tradições Constitucionais Comuns aos Estados-membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário".

Não vale a pena ignorar que nesta matéria há uma certa dialética entre os Estados em geral, e em particular na Europa, os quais, por óbvias razões de segurança, pretendem, por um lado, garantir o necessário controle das fronteiras e os grupos de pressão, ou como agora se diz "Lobies" que, por outro, se batem por uma maior flexibilidade e por uma visão menos identificada com o Estado/Nação, mas não deixando, no entanto, de envolver também alguma hostilidade à própria ideia de cidadania europeia que o Tratado da União Europeia consagra.(4)

Importa salvaguardar sempre as obrigações decorrentes da Convenção de Genebra e do seu Protocolo Adicional e garantir a solidariedade devida aos refugiados e perseguidos políticos, sem, contudo, confundir o direito de asilo com outras medidas de cariz humanitário e prosseguir a harmonização comunitária com integral respeito pelos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos.


GUILHERME SILVA

Presidente da Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias

da Assembleia da República


  1. V. Hugo Cabral de Moncada, "O ASILO INTERNO EM DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO", in "Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, fls. 21, 55 - 99, 469 - 586.
  2. In "NOTA BREVE ACERCA DO DIREITO DE ASILO", "Revista Jurídica", n.os 2 e 3, págs. 225 e segs.
  3. Ver Relatório conjunto dos Deputados Guilherme Silva e José Magalhães, in Diário da Assembleia da República, II Série-A, n. 28, de 28 de Março de 1992, VI Legislatura, 1 Secção Legislativa, fls. 488 e seguintes.
  4. Michael Hainz, "Il Diritto do asilo nella Comunita Europea", integrado no vol. 2, n. 6, do Texto de Apoio da Biblioteca da Assembleia da República, sobre o Acordo Schengen (pags. 109 e segs.); "Europe et Droit d'Asile", Acte des Troisièmes Assises sur le Droit d'Asile, Centre Europe Tiers Monde, Genève 1992;
  5. Gérard Noiriel - La Tiranie du National - Le Droit d'Asile en Europe 1793-1993.