GUILHERME SILVA
O DIREITO DE ASILO
A figura do asilo é tão antiga quanto a da organização
do Homem em sociedade e teve inicialmente uma concepção e
prática de natureza religiosa.
Era nos templos e nos lugares sagrados que os perseguidos procuravam refúgio e encontravam segurança.
O asilo na sua forma de asilo religioso teve grande incremento na Grécia antiga. Em Roma também se desenvolveu a prática do asilo (direito de santuário) embora de forma mais limitada do que na Grécia, dado o valor particular que os Romanos conferiam à lei.
É, porém, com o povo de Israel que o asilo aparece como instituição prevista e regulada pela lei.
Só com o Cristianismo, contudo, o asilo ganha carácter universal. Naturalmente que, com a evolução do Direito e da organização político-social o asilo passou a conceito político-jurídico e humanitário, laicizando-se.
A doutrina que estuda o direito de asilo, mormente no âmbito do direito internacional público, aponta várias modalidades de asilo, distinguindo-se os asilos internos dos asilos externos consoante se desenvolvem dentro ou fora dos limites de um Estado soberano.
É óbvio que agora nos interessa o asilo externo na forma vulgarmente designada por "asilo territorial", deixando assim de parte o asilo interno de direito internacional nas suas formas de asilo diplomático e asilo naval.(1)
Interessantes considerações a propósito dos contornos da evolução do direito de asilo desenvolve Marcos Wachowicz, que refere: "Modernamente, e com apoio de numerosos autores, assinala-se uma tendência no sentido encontrar uma conexão entre o asilo e Direitos Humanos.
É nesse sentido que se manifesta "L'Institut de Droit International", na sua reunião realizada em Batle, que mesmo tomando como ponto de partida o estudo do Direito de Asilo no quadro tradicional dos direitos e deveres do Estado e não como direito do indivíduo, constata que o reconhecimento dos direitos da pessoa humana exige novos e mais amplos desenvolvimentos do asilo" (2).
A Declaração Universal dos Direitos do Homem no seu artigo 14. veio consignar que: "toda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e beneficiar de asilo em outros países."
Na sequência da proclamação deste direito e no desenvolvimento dos princípios da Carta das Nações Unidas e visando codificar acordos internacionais relativos ao estatuto dos refugiados, veio a ser adoptada, em 28 de Julho de 1951, sob os auspícios daquela Organização Internacional, a Convenção de Genebra, relativa ao Estatuto dos Refugiados, "exprimindo o voto de todos os Estados, reconhecendo o carácter social e humanitário do problema dos refugiados, façam tudo o que estiver ao seu alcance para evitar que este problema se torne uma causa de tensão entre os Estados".
Em 31 de Janeiro de 1967 veio a ser aprovado em Nova Iorque, Protocolo Adicional à Convenção de Genebra que constitui com aquela Convenção os instrumentos de direito internacional mais importantes em matéria de direito de asilo e de estatuto de refugiado político.
Portugal assinou e ratificou a Convenção de Genebra, de 28 de Julho de 1951, sobre protecção aos refugiados tendo lugar tal aprovação pelo Decreto-Lei 43201, publicado no Diário da República de 1 de Outubro de 1960.
Através do Decreto n. 207/75, de 17.4.75, Portugal aderiu ao Protocolo de Nova Iorque Adicional à Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, sem quaisquer reservas.
A Constituição da República Portuguesa de 1976 veio consagrar no seu artigo 33., n. 6, o direito de asilo nos seguintes termos: "É garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua actividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana."
É manifesto que a garantia constitucional conferida ao direito de asilo nos termos transcritos pressupõe a perseguição ou a ameaça grave de perseguição decorrente de empenho em luta política por valores da democracia e da liberdade.
Entretanto, veio a ser aprovada a Lei 38/80, de 1 de Agosto, que regulou até há pouco, o Direito de Asilo e o Estatuto do Refugiado em Portugal.
Tal lei, porém, foi objecto de alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 415/83, de 4 de Novembro, aprovado ao abrigo da Lei de Autorização Legislativa n. 9/83, de 12 de Agosto.
Depois de factos e circunstâncias que são conhecidas, a Assembleia da República aprovou a Lei 70/93, de 29 de Setembro, que regula actualmente esta matéria.
Sucede, porém, que Portugal tem, entretanto, ratificado Acordos de carácter internacional respeitantes a refugiados. É o caso do Acordo Europeu relativo à supressão de vistos para refugiados, aprovado pelo Decreto-Lei 75/81, de 16 de Junho, bem como o Acordo Europeu sobre a transferência de responsabilidades em relação a refugiados aprovado pelo Decreto-Lei 140/81, de 15 de Dezembro.
Por sua vez, os compromissos assumidos no âmbito das Comunidades Europeias, designadamente a implementação do Mercado Único e a abolição dos controlos de fronteiras nos termos do artigo 8. A, do Acto Único Europeu obrigaram Portugal a aderir aos Acordos e à Convenção de Schengen, sendo que esta última no seu capítulo VII, (artigos 28. a 38.) se ocupa da determinação do Estado responsável pelo tratamento de pedidos de asilo.(3)
O instituto do direito de asilo e o estatuto de refugiado, muito embora venham sofrendo alguma evolução doutrinária e se tenha associado às situações de perseguição política e à problemática dos direitos humanos, colocando-o, por um lado, como direito/faculdade dos Estados e direito individual, por outro, continua a ter a sua base jurídica fundamental na Convenção de Genebra de 1951 e Protocolo Adicional de Nova Iorque de 1967.
O próprio Tratado da União Europeia institui no seu artigo K "a cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos".
Por sua vez o artigo K1 considera questão de interesse comum "a política de asilo".
Em anexo ao Tratado da União Europeia foi inserida uma Declaração Comum relativa ao asilo, visando a implementação de medidas de harmonização.
Não se pode esquecer, porém, que o artigo F do Tratado da União Europeia, preenchendo aliás, uma lacuna dos Tratados Constitutivos das Comunidades, refere expressamente que: "A União respeitará os direitos fundamentais como os garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinados em Roma em 4 de Novembro de 1950, e como resultam das tradições Constitucionais Comuns aos Estados-membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário".
Não vale a pena ignorar que nesta matéria há uma certa dialética entre os Estados em geral, e em particular na Europa, os quais, por óbvias razões de segurança, pretendem, por um lado, garantir o necessário controle das fronteiras e os grupos de pressão, ou como agora se diz "Lobies" que, por outro, se batem por uma maior flexibilidade e por uma visão menos identificada com o Estado/Nação, mas não deixando, no entanto, de envolver também alguma hostilidade à própria ideia de cidadania europeia que o Tratado da União Europeia consagra.(4)
Importa salvaguardar sempre as obrigações decorrentes
da Convenção de Genebra e do seu Protocolo Adicional e garantir
a solidariedade devida aos refugiados e perseguidos políticos, sem,
contudo, confundir o direito de asilo com outras medidas de cariz humanitário
e prosseguir a harmonização comunitária com integral
respeito pelos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos.
GUILHERME SILVA
Presidente da Comissão de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
da Assembleia da República