JOSÉ BARROS MOURA
PERSPECTIVAS E DIFICULDADES DE UMA
POLÍTICA EUROPEIA EM MATÉRIA DE ASILO

1. A CE-UE recusou sempre uma política comum em matéria de migrações e de asilo. Os Tratados não lhe conferiram as competências correspondentes, como de resto o TJ chegou a declarar a recurso de vários países membros quando a Comissão pretendeu tomar uma iniciativa nesse domínio.

2. A motivação para a definição de regras em tais domínios nunca é desinteressada: A CE-UE interfere nessas matérias se e na medida em que elas tenham implicações nos objectivos e competências consagrados nos Tratados e nos interesses comuns aos Estados-membros. A promoção dos direitos do homem no mundo não é, usualmente, de molde a inspirar uma política autónoma europeia de apoio aos refugiados e de acolhimento de pessoas carecidas de asilo.

3. A principal motivação recente para que a CE-UE se ocupe do direito de asilo e de toda a problemática das migrações extra-comunitárias tem a ver com o objectivo de consagrar no seu interior e em benefício dos cidadãos comunitários a liberdade de circulação de pessoas - esse objectivo para o qual o Acto Único Europeu (cfr. art. 7.º-A - numeração alterada pelo Tratado de Maastricht) fixou o limite máximo de 31.12.92, mas que não chegou a ser realizado, e continua por realizar (ao contrário da livre circulação das coisas: capitais, mercadorias, serviços e trabalho assalariado), exactamente porque essa liberalização poderia aproveitar aos originários de "países terceiros".

4. Para que a liberdade de circulação exista, em benefício dos cidadãos dos Estados-membros da UE - equiparando-se os seus movimentos, de país para país membro, às deslocações que qualquer cidadão pode realizar no interior do seu próprio país, sem visto nem passaporte - todos e cada um dos Estados-membros carecem da garantia de que nenhum Estado-membro oferecerá aos originários de países terceiros facilidades maiores do que os restantes. Se assim não fosse, cada Estado poderia ver-se confrontado com a entrada de pessoas que, se fosse ele a decidir isolada e unilateralmente, não seriam admitidas. Isto é, a liberdade de circulação no interior exige a definição de uma fronteira comum com procedimentos de controlo e admissão uniformizados e aceites por todos os Estados. Tal como a União Aduaneira exigiu uma pauta aduaneira comum, a livre circulação de pessoas exige uma política de asilo comum, um sistema uniformizado de vistos, uma lista comum de países para quem é exigido um visto, uma política comum de migrações, etc.

5. Compreende-se que tudo isto seja necessário. Não, fundamentalmente, por exigência cega da soberania nacional de cada Estado. Mas por exigência nacional de um sistema de liberalização dos movimentos de pessoas num mundo desequilibrado, instável e inseguro em que a maior parte da humanidade vive em condições de grande dificuldade e injustiça, com as consequentes motivações de carácter criminal ou perigoso.

6. Compreende-se pior que a União Europeia - proteccionista no plano agrícola e industrial face aos países que carecem de se desenvolver, mas cada vez mais aberta às grandes potências mundiais que a podem vencer na concorrência, como os EUA e o Japão - se apresente fundamentalmente como uma "fortaleza" que apenas defende, contra tudo e todos, os altos padrões de vida de que uma parte dos seus cidadãos (porque são enormes as desigualdades sociais e regionais no seu interior) disfruta. Que apenas se defenda e rejeite os não comunitários (entenda-se não europeus ocidentais do Norte e não norte-americanos ou canadianos !) e não tome medidas efectivas de apoio ao desenvolvimento sustentável, e gerador de emprego, dos respectivos países de origem.

7. Esta postura justifica as orientações securitárias e repressivas dos Estados e as atitudes discriminatórias racistas e xenófobas no próprio interior da União Europeia, tantas vezes por iniciativa dos respectivos Governos quando chega a altura de responsabilizar os migrantes legais de países terceiros pela crise económica e o desemprego (ao mesmo tempo que se faz vista grossa ao recurso generalizado dos empregadores a mão-de-obra imigrada clandestina).

8. Depois da entrada em vigor do tratado de Maastricht julgar-se-ia que a União Europeia passaria finalmente a dispor dos meios institucionais para definir uma política comum em matéria de migrações e de asilo. Essa é a convicção da Comissão na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento Com(94)23 final de 23.02.94 que se transcreve, numa longa citação justificada pelo interesse informativo do texto:

"O Tratado da União Europeia

16. O Tratado da União Europeia oferece novas possibilidades para o desenvolvimento de políticas nos domínios da imigração e do asilo, na medida em que integra na estrutura única do Tratado aspectos da política externa e de segurança (Título V) e da justiça e dos assuntos internos (Título VI). Tal como se refere no Capítulo III, a elaboração de uma abordagem global exige uma conjugação de políticas: exige a coordenação em domínios de actividade tradicionais, como a política social, alguns aspectos da política externa e de segurança comuns e instrumentos em matéria de comércio, de cooperação e de desenvolvimento, bem como políticas de migração e gestão da migração. O TUE integra todas estas políticas numa estrutura institucional única e cria assim novas possibilidades para a elaboração da abordagem global que é necessária neste momento.

17. O Título VI do Tratado inscreve num instrumento vinculativo a obrigação assumida pelos Estados-membros da União de cooperarem num certo número de domínios definidos como de "interesse comum", incluindo em especial o asilo e a imigração. Em certa medida, este compromisso formal consolida e codifica uma cooperação que já existia através de mecanismos ad hoc para tratar de questões que se reconhecia reclamarem mais uma resposta conjunta do que dispersa. A passagem de uma cooperação intergovernamental casuística, teoricamente reversível a qualquer momento, para um compromisso inscrito no Tratado de cooperar numa base permanente constitui, portanto, um importante sinal político tanto para a opinião pública dos Estados-membros como para o mundo exterior.

18. O Título VI estabelece igualmente regras e procedimentos claros para a cooperação nestes novos domínios, indicando as funções que cabem ao Estados-membros, à Comissão e ao Parlamento Europeu e prevendo a possibilidade de recorrer ao poder interpretativo do Tribunal de Justiça. Ainda que seja menos linear do que os procedimentos de tomada de decisões da Comunidade introduzidos pelo Acto Único Europeu, o Título VI prevê, no entanto, no que diz respeito ao asilo e à imigração, que tanto os Estados-membros como a Comissão têm poder de iniciativa, que o Parlamento Europeu é informado e consultado periódicamente, que podem ser adoptadas posições comuns, acções comuns e convenções como instrumentos de cooperação, e criar uma estrutura mais racional, mais estratificada e mais coordenada de comités e de grupos conduzindo à tomada de decisões políticas pelo Conselho dentro da estrutura unificada de um Tratado único.

19. O artigo K.9 do Título VI cria igualmente a possibilidade de novos desenvolvimentos institucionais, na medida em que prevê que "o Conselho, deliberando por unanimidade, por iniciativa da Comissão ou de um Estado-membro, pode decidir tornar aplicável o artigo 100.º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia a acções que se inscrevam nos domínios a que se referem os n.os 1 a 6 do artigo K.1". Por conseguinte, este artigo permite uma possível transferência de certos domínios do Título VI, incluindo as políticas de asilo e de imigração, para o âmbito do Tratado CE. A Declaração relativa ao asilo, anexa à Acta Final do Tratado, exigia que o Conselho analisasse, antes do final de 1993, a eventual aplicação do artigo K.9 à política de asilo. Em Novembro de 1993 a Comissão apresentou um relatório sobre esta matéria ao Conselho. No seu relatório a Comissão declarava que em sua opinião, "apesar das vantagens proporcionadas pelo artigo 100.º-C [...] ainda não era a altura adequada para propor a aplicação do artigo K.9 logo a seguir à entrada em vigor do TUE", mas indicava igualmente crer que "essas vantagens demonstram que a questão da possível aplicação do artigo K.9 à política de asilo devia ser de novo examinada à luz da experiência adquirida".

20. O Tratado da União Europeia prevê, por conseguinte, um novo compromisso político; um conjunto claro de regras, de procedimentos e de instrumentos possíveis; uma oportunidade para todas as instituições e Estados-membros da União intervirem em novos domínios de grande interesse público e político; e estruturas racionalizadas e coordenadas para preparar as decisões a nível político. Uma vez que estas novas estruturas têm uma agenda potencialmente carregada para tratar, a União tem a obrigação, perante si própria e os seus cidadãos, de aproveitar eficaz e atempadamente estas possibilidades proporcionadas pelo Tratado."

9. Sucede, porém, que os mecanismos de decisão do chamado "3.º Pilar" se baseiam fundamentalmente no acordo entre os Governos dos Estados-membros, sem mecanismos própriamente "comunitários" (outros diriam "supranacionais") que garantam a eficácia da tomada de decisões e o seu acatamento pelos Estados. A soberania nacional - em nome dos interesses egoístas e das conjunturas político-eleitorais internas (v. sobretudo o caso da França) - obsta à definição de verdadeiros interesses comuns servidos por políticas comuns.

10. E, o que mais grave ainda é, os mecanismos de decisão inter-governamentais marginalizam e impedem o controlo democrático e parlamentar - seja do Parlamento Europeu, seja dos Parlamentos nacionais. O que põe, afinal, em risco os direitos do homem.

11. O Tratado da União Europeia que, nas disposições citadas no texto da Comissão pareceria abrir caminho a um período frutuoso de cooperação que conduzisse, pela via do artigo K 9, a decisões comunitárias (competência da União Europeia) em matérias de asilo, passagem das fronteiras, imigração, estadia de originários de países terceiros, etc. - conduziu afinal a um impasse.

12. O que não significa que tivessem desaparecido os entendimentos não oficiais e democraticamente incontrolados entre polícias e governos para limitar a livre circulação das pessoas.

13. Os próprios acordos de Schengen - destinados a ser um sucedâneo das medidas e acções de interesse comum previstas no chamado "3.º Pilar" (arts. K a K 9) não puderam ainda entrar em vigor, por alegadas dificuldades técnicas do sistema informatizado do ficheiro central de dados pessoais, mas na realidade pela resistência de vários Estado (maxime a França) em aceitar o seu corolário - a livre circulação de pessoas.

14. Nestas condições, que futuro para as boas intenções da citada Comunicação da Comissão:

"(...)as políticas de asilo são distintas porque se destinam a resolver um problema humanitário. O princípio da não expulsão, consagrado na Convenção de Genebra de 1951, exige que os Estados Signatários sejam rigorosos na determinação dos requerentes de asilo que devem ser considerados refugiados na acepção do artigo 1.º da Convenção de Genebra. Os refugiados têm direito a protecção. Não prestando essa protecção, os Estados signatários estariam a violar o princípio mais importante da Convenção de Genebra e, uma vez que esta Convenção foi expressamente referida no artigo K.2 do TUE, estariam mesmo a violar o próprio Tratado. Por definição é impossível reduzir o número de refugiados a que os Estados-membros são obrigados a conceder protecção. Por conseguinte, as políticas de asilo são, de facto, distintas na medida em que se destinam a gerir a análise dos pedidos de asilo de modo que cada pedido possa ser apreciado de forma justa e eficaz."

15. Não podemos augurar um caminho fácil. O que não significa que não partilhemos das exigências de segurança jurídica, eficácia e equidade propugnada pela Comissão (cfr. Comunicação cit, pág. 24):

"86. As resoluções adoptadas em 1992 sobre os pedidos de asilo manifestamente infundados e sobre o conceito de país terceiro de acolhimento constituíram os primeiros passos dados pelos Ministros responsáveis pela Imigração para estabelecer normas harmonizadas relativamente ao procedimento de asilo. A Comissão considera que a garantia de segurança jurídica neste domínio, tanto para os requerentes de asilo como para os Estados-membros, pode justificar que a matéria das resoluções também seja tratada de forma mais global numa convenção.

87. Para além disso, a elaboração de procedimentos justos e eficazes exige um acordo entre os Est ados-membros acerca dos princípios básicos que inspiram os procedimentos de asilo nos seus países. Embora esta questão sensível afecte a tradição jurídica fundamental de cada Estado-membro, poderia pensar-se na possibilidade de definir critérios objectivos de equidade e de eficácia, que estabeleceriam um determinado quadro geral, deixando a cada Estado-membro a possibilidade de definir o conteúdo exacto do procedimento de asilo. Em diversas Conclusões do EXCOM(1), bem como no manual do ACNUR sobre os procedimentos e critérios de determinação do estatuto de refugiado, podem encontrar-se orientações acerca dos princípios em causa.

88. Os critérios de eficácia diriam respeito ao acesso e à duração das várias fases do procedimento de asilo. Deveriam reflectir a necessidade de o asilo continuar acessível. Para além das considerações acima mencionadas, baseadas em textos aprovados a nível internacional, a gestão da migração exige essa abordagem: na falta de medidas efectivas para reduzir as pressões migratórias, os potenciais requerentes de asilo podem virar-se para a imigração ilegal se deixarem de ter acesso aos procedimentos de asilo. É pouco provável que os custos com medidas para contrariar eficazmente esses movimentos ilegais sejam menores do que os custos reais para instruir os pedidos de asilo. No entanto, a vantagem do procedimento de asilo é na maior parte dos casos e especialmente no caso dos pedidos manifestamente infundados, o paradeiro dos requerentes de asilo é conhecido ou pode ser obtido rápidamente, enquanto no caso dos movimentos ilegais, quase por definição, são necessários grandes esforços para localizar as pessoas em causa.

89. Os critérios de equidade diriam respeito, nomeadamente, ao direito de recurso e às condições de acolhimento. Quanto às últimas, as práticas dos Estados-membros ainda diferem muito e pode relevar-se possível obter uma harmonização completa: o programa de trabalho de 1991 e a Comunicação sobre o direito de asilo indicaram, no entanto, que devia ser possível a aproximação das políticas de acolhimento. Além disso, estes critérios deviam das atenção aos procedimentos aplicáveis aos grupos especialmente vulneráveis, como as mulheres e os menores (não acompanhados). Estes grupos necessitam muitas vezes de um tratamento especial, tendo em conta a dificuldade que podem ter para apresentar o seu pedido de asilo.

90. A adopção de critérios que permitam estabelecer procedimentos justos e eficazes a nível da União representaria um avanço significativo para uma política de asilo comum."

16. Afinal como a própria Comissão reconhece: "(...) a introdução de procedimentos de triagem destinados a excluir determinadas categorias de pedidos de asilo do exame quanto ao fundo, tendo em vista especialmente identificar os pedidos manifestamente infundados, corre o risco de os Estados-membros, a menos que actuem com grande cuidado, poderem violar involuntariamente o principio da não expulsão" (cfr. n.º 85, pág.23).

17. Batalha política difícil esta que corresponde, afinal, aos grandes objectivos de igualdade, segurança e direito de defesa característicos do Estado de Direito. Eis a razão pela qual a luta por estes objectivos está tão estreitamente associada à construção da União Política Europeia. Capaz de tratar os estrangeiros como homens livres.

Bruxelas, 24.11.94

JOSÉ BARROS MOURA

Deputado ao Parlamento Europeu


  1. Comité Executivo do ACNUR.