José Barros Moura

PARECER DA COMISSÃO DAS LIBERDADES PÚBLICAS E DOS ASSUNTOS INTERNOS

Destinado à Comissão dos Assuntos Institucionais sobre o funcionamento do Tratado da União Europeia na perspectiva da Conferência Intergovernamental de 1996



EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS



CONCLUSÕES




EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Apreciação geral da Comissão das Liberdades Públicas
e dos Assuntos Internos acerca do Título VI

A - Logo a seguir à ratificação do Tratado, o Parlamento Europeu (PE) e, em especial, a Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos, competente neste sector, manifestaram claramente a sua perplexidade sobre a real operacionalidade do terceiro pilar. Recordamos a este respeito um parecer sob a forma de carta daquela Comissão, datado de 26 de Fevereiro de 1992 (PE 156.383/def.). Posteriormente, o PE numa resolução de 15 de Julho de 1993 sobre a cooperação nos sectores da justiça e dos assuntos internos em virtude do Tratado da União Europeia (JO N.ºº C 255, de 20/09/1993) acentuou as notórias carências do terceiro pilar do Tratado, a mais importante das quais é a falta de controlo parlamentar (quer nacional, quer europeu) e a consequentemente duvidosa legitimidade democrática do processo de decisão.

B - Desde a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, podemos sem sombra de dúvida afirmar que, apesar de alguns pequenos progressos recentes (por exemplo, deslocações de estudantes), as previsões negativas quanto à operacionalidade do terceiro pilar se concretizaram e não se registam progressos efectivos neste sector.

A nossa opinião é a de que o terceiro pilar, na fase actual, acaba por criar uma estrutura complexa, quase esquizofrénica, que contradiz na prática o que foi afirmado nos princípios de base. Por exemplo, o artigo 8º.-A estipula que qualquer cidadão goza do direito de circular e permanecer no território dos Estados-Membros. Para que isto se concretize é necessário que a liberdade de circulação das pessoas seja assegurada. Até à data, porém, as medidas necessárias de acompanhamento, que deveriam ter sido adoptadas através do processo intergovernamental do Título VI, não foram tomadas.

C - A este propósito, recorda-se que a necessidade de inserir no Tratado disposições específicas no âmbito da justiça e dos assuntos internos surgiu da consciência de que, sem legislação nesta matéria, dificilmente seria possível alcançar a eliminação total dos controlos nas fronteiras e a correspondente liberdade dos cidadãos e criar, consequentemente, uma estreita ligação entre a noção de cidadania europeia e a efectiva liberdade de circulação das pessoas no interior da União.

Além disso, em quase todas as questões de interesse comum, tratadas pelos Estados-Membros no âmbito da cooperação, não se chegou a um acordo ou, nos casos em que isso aconteceu, o mecanismo de ratificação impediu a respectiva entrada em vigor, como no caso da Convenção de DubliN.º Naturalmente, a regra da unanimidade contribui para favorecer este bloqueio decisional.

D - Em contrapartida, em todos Conselhos Justiça e Assuntos Internos assistimos à adopção de resoluções, recomendações e declarações sem que as instituições democráticas competentes, quer nacionais, quer comunitárias, tenham sido consultadas. Recordamos, a este propósito, a resolução de 20 de Junho de 1994 sobre o acesso de cidadãos de países terceiros ao mercado de trabalho da União.

E - No plano institucional, registamos uma certa tendência para a inacção neste sector por parte da Comissão e isto, na nossa opinião deve-se à ambiguidade do papel que lhe foi confiado. De facto, enquanto, por um lado, a Comissão é associada a todos os trabalhos (artigo K.4, N.ºº 2), por outro lado, está limitada no seu direito de iniciativa e na aplicação do princípio da subsidariedade.



Observações na perspectiva da Conferência Intergovernamental (CIG) de 1996

F - A fim de tornear os inconvenientes de funcionamento com que nos deparamos no âmbito do terceiro pilar, parece evidente que a Conferência de 1996 deverá introduzir alterações apropriadas no Título VI.

É certo que as matérias a que se refere foram sempre ciosamente reivindicadas pelos Estados nacionais enquanto extracção directa da sua soberania e, consequentemente, consideradas da sua competência exclusiva; todavia, a emergência de um grande mercado cuja regulação deixou de ser feita a nível nacional, exige que as decisões em matéria de justiça e assuntos internos, até à data apanágio exclusivo dos Estados-Membros, sejam gradualmente tomadas a nível da União, sobretudo para controlar fenómenos criminalidade, mafia, droga, fraude internacional, corrupção que, caso contrário, poderiam acentuar-se, com prejuízo da liberdade e da segurança dos cidadãos.

G - Em prospectiva, fazer face a nível da União a tais fenómenos de dimensão transnacional significa, na prática, recorrer a uma aplicação correcta e dinâmica da noção de subsidariedade. Com efeito:

H - Na nossa opinião, só deste modo poderá traduzir-se na prática o significado que o Tratado atribui aos conceitos de cidadania europeia e de democracia europeia. Só quando circular livremente, residir, trabalhar em qualquer ponto cardeal da Comunidade não for para o cidadão europeu uma ficção jurídica poderá falar-se efectivamente de um salto qualitativo em direcção a uma verdadeira União Europeia.

I - Esta perspectiva não deveria, porém, fundamentar a exclusão dos cidadãos não comunitários. Mas lamentavelmente tem predominado a lógica da Fortaleza Europa. Os Estados-Membros da União Europeia unem-se para excluir e não para definir políticas positivas fundadas nos valores humanistas comuns.

A cooperação reforçada neste domínio deveria, assim, ter também por objectivo combater o racismo e a xenofobia com base na proibição de discriminação entre nacionais e estrangeiros legalmente fixados nos Estados-Membros e não transpor para o nível europeu os piores vícios da soberania nacional.

J - Entre as matérias definidas no artigo K.1 como questões de interesse comum, figura a cooperação judiciária em matéria civil e em matéria penal. Teoricamente, isto corresponde a um avanço, na medida em que a cooperação sobre tais matérias se realizava, até à data, exclusivamente por meio de instrumentos típicos do direito internacional (convenções e acordos). Porém, ao contrário da cooperação jurídica em matéria civil, a cooperação judiciária em matéria penal não pode ser objecto de comunitarização através da passerelle do artigo K.9. E, de todo o modo, até à data, nenhuma iniciativa foi tomada pelos Estados-Membros no delicadíssimo, mas importante, domínio da cooperação judiciária em matéria penal.

Ora, a criação de um espaço judiciário europeu constitui um objectivo inarredável na perspectiva de uma autêntica União Europeia.

A realização gradual desse objectivo, tão estreitamente associado com a garantia do direito dos cidadãos à liberdade e à segurança, deveria comportar:

A utilização da passerelle do tipo K.9 relativamente a todo o sector da justiça traduziria, por certo, um desejável reforço da cooperação entre os Estados-Membros neste sector decisivo em que nenhum avanço é concebível sem o seu acordo.

K - Reafirmamos a nossa convicção de que a definição a nível europeu de uma política no âmbito penal será inevitável e desejável, a fim de permitir à União fazer face eficazmente aos atentados contra os seus próprios interesses financeiros, e proteger os interesses das pessoas que, por força do artigo 8.º, são hoje consideradas cidadãos da União. Por exemplo, só assim seria possível dissipar o receio que encontramos actualmente entre os cidadãos dos Estados-Membros de assistirem impotentes a uma importação maciça da mafia ou à livre circulação dos criminosos. É, de facto, ilusório imaginar que é possível, perante o processo da integração comunitária, deter nas fronteiras um fenómeno como a criminalidade organizada, limitando-se simplesmente a fechar a porta de casa.

L - Para além dos já indicados, outros motivos aconselham uma reconsideração do regime do Título VI do Tratado da União:



Estratégia proposta pelo relator

M - Há, porém, diferentes concepções sobre o se, o quando, a extensão e o conteúdo de quaisquer iniciativas a tomar:

N - A comunitarização é necessária para atingir os objectivos indicados, mas não é um fim em si. Não se trata de uma abstracta reivindicação de poder supranacional por razões de ideologia política federal. Não é necessário um super-Estado Europeu. A sua defesa seria, aliás, um contra-senso e um erro estratégico num domínio tão estreitamente ligado ao núcleo clássico da soberania nacional. Comunitarização, pois, fundamentada, na necessidade de atingir objectivos comuns que não poderiam ser atingidos nem a nível nacional nem por processos intergovernamentais. E limitada estritamente por esses objectivos. Trata-se, afinal, como já se disse, de aplicar aqui o princípio da subsidariedade.

O - A possibilidade de concretizar aquela abordagem depende da vontade política dos Governos dos Estados-Membros. Há, pois, um combate político a travar, a nível nacional e a nível comunitário, no sentido de explorar ao máximo as possibilidades oferecidas pelo Tratado em vigor. As resoluções do Parlamento Europeu podem apoiar esse combate. Mas não o substituem. E, sobretudo, não haverá decisões a nível europeu sobre as matérias do Título VI enquanto os Estados-Membros não atribuirem os poderes necessários à União.

P - A definição de um calendário para a tomada de algumas medidas em sectores determinantes (por exemplo, Europol, controlos nas fronteiras externas, cooperação aduaneira, extradição, imigração, vistos, asilo, reagrupamento familiar, medidas de combate ao racismo e à xenofobia) poderia constituir um importante impulso.

Q - Deve, por outro lado, exigir-se o cumprimento rigoroso de todos os Tratados, nomeadamente os artigos 7.º-A, 8.º-A, 100.º-A, 100.º-C e 235.º do Tratado CE. A existência de um terceiro pilar não pode constituir pretexto para degradar à esfera intergovernamental competências que já pertencem à Comunidade.

R - No combate político a travar, o objectivo central consiste em demonstrar à opinião pública que a existência de um nível europeu de decisão nas matérias do Título VI constitui uma ampliação e não uma amputação da soberania dos Estados-Membros, cada vez mais impotente para combater fenómenos de criminalidade e outras ameaças de carácter transnacional. Os cidadãos dos Estados-Membros e os Parlamentos nacionais são assim os aliados do PE que deveria agir no sentido de conseguir o apoio empenhado dos Governos aos objectivos definidos.

S - Não será fácil conseguir a revisão do Tratado até porque o terceiro pilar nem sequer consta do elenco de matérias sobre as quais existe, no N.ºº 2 do artigo N, um compromisso de tratamento na CIG de 1996. Isto aconselha a reduzir ao mínimo as alterações a fazer ao abrigo do artigo N, e a procurar a comunitarização por outra via.

T - Essa via poderá ser a passerelle prevista no artigo K.9. A transposição, por seu intermédio de matérias do terceiro pilar para o âmbito do Tratado CE, teria a vantagem de permitir a aplicação de normas gerais que prevêem a competência do PE e do Tribunal de Justiça, sendo ainda certo que o artigo 100.º, N.ºº 3, prevê que as decisões sejam tomadas por maioria qualificada a partir de 01/01/1996. Deveria, mesmo, prever-se uma calendarização de matérias a transpor por esta via para a competência da CE. Por exemplo, todo o artigo K.1 (ou só até ao seu N.ºº 6) até ao ano 2000.

Não deve, porém, omitir-se uma dificuldade política. É que, se esta modalidade de comunitarização prescinde do processo do artigo N, não deixa de exigir, segundo o artigo K.9, a adopção no direito interno, de todas e cada uma das decisões tomadas, de acordo com os processos constitucionais respectivos dos Estados-Membros. Daí ser indispensável a vontade política.



CONCLUSÕES

A Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos

A - Aspectos Gerais:

1 - Afirma que o objectivo fundamental a atingir através de um nível europeu de decisão sobre questões do domínio dos assuntos internos e da justiça, a que corresponde o Título VI, é a garantia em condições de democracia e por conseguinte de transparência, da segurança, das liberdades fundamentais e dos direitos da pessoa, incluindo o direito à cidadania da União para todas as pessoas que residem legalmente na UE, num contexto caracterizado pela existência de um mercado único vastíssimo, pela inexistência de um espaço comunitário no que se refere à polícia e à justiça, bem como pela permanência de obstáculos nas fronteiras à cooperação em matéria de justiça e de polícia, factores que favorecem a criminalidade e outras ameaças de carácter transnacional aos direitos e liberdades fundamentais, perante as quais a soberania nacional dos Estados-Membros, actuando isoladamente, se revela cada vez mais impotente.

2 - Entende que a União Europeia se deve transformar numa ordem jurídica internacional, sujeita a um controlo democrático, no âmbito da qual os tradicionais direitos à liberdade e os direitos sociais fundamentais dos cidadãos sejam protegidos e encorajados, tendo em conta a responsabilidade própria dos cidadãos e das respectivas organizações na conquista e no exercício desses direitos.

3 - Entende que, na perspectiva da democracia e do direito, a política desenvolvida pela União no domínio da ordem pública e da segurança deve estar sujeita ao controlo parlamentar e que a fiscalização da observância das regras jurídicas deve ser da competência do Tribunal de Justiça, por forma a que os cidadãos da União possam fazer valer os seus direitos.

4 - Considera indispensável a criação de um catálogo de direitos fundamentais europeus da União Europeia e pretende que as propostas já apresentadas pelo Parlamento sejam tomadas em consideração, no âmbito da CIG de 1996, a fim de que os cidadãos da União possam reconhecer que a União assenta no mandato que lhe conferiram.

5 - Considera que os Tratados actuais permitem verdadeiramente a adopção de medidas, a nível comunitário, contra o racismo, o anti-semitismo e a xenofobia, insistindo em que essa competência seja, a nível comunitário, incorporada em termos claros em qualquer novo tratado, por forma a remediar a ambiguidade da terminologia actual; é da opinião que a União e os Estados-Membros devem coordenar as suas acções específicas nos domínios abrangidos pelas respectivas competências nesta matéria.

6 - Insiste, mais uma vez, em que a União Europeia, enquanto tal, assine a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, bem como o seu Protocolo Adicional, elaborados no âmbito do Conselho da Europa, e que se torne parte na mesma, defendendo a integração no Tratado de Garantias relativas aos direitos do Homem e às Liberdades Fundamentais.

7 - Defende a criação de garantias vinculativas quanto à protecção dos dados pessoais constantes nos registos da polícia e dos órgãos responsáveis pela segurança interna e, a este propósito, remete para a Convenção do Conselho da Europa para a Protecção das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Carácter Pessoal, que entrou em vigor em 1985 e para a Recomendação R (87) 15 que regula a utilização de dados pessoais pelos sistemas de polícia, adoptada pelo Conselho da Europa em Setembro de 1987, e solicita que o conteúdo destes documentos seja integrado em futura legislação comunitária relevente.

8 - Considera que os Tratados deverão ser interpretados como sendo aplicáveis a toda e qualquer pessoa que resida legalmente na União Europeia, e não apenas aos nacionais dos quinze Estados-Membros.

9 - Considera necessário definir regras sobre as relações com países terceiros, definir os direitos e deveres dos cidadãos de países terceiros que residam na União, favorecer a sua integração e contrariar o racismo, a xenofobia, a intolerância e qualquer discriminação com base na religião, crença ou sexo.

10 - Considera que esta garantia da segurança dos cidadãos facilitará, ainda que muito tardiamente, as decisões conducentes à consagração plena da livre circulação de pessoas nos termos dos artigos 7.º-A e 8.º-A do Tratado da CE e ao bom funcionamento do mercado interno.

11 - Defende, de acordo com o princípio da subsidariedade, a transferência para a competência da Comunidade das decisões em matéria de Justiça e Assuntos Internos necessárias e suficientes para atingir objectivos comuns que não possam ser prosseguidos a nível nacional, e considera que a atribuição da responsabilidade por este tipo de decisões às estruturas intergovernamentais equivale a uma lacuna em termos de democracia e de legitimidade.

12 - Afirma que os Acordos de Schengen constituem um passo importante para a realização da liberdade de circulação de pessoas e para a protecção da segurança dos cidadãos; exprime o receio de que os Acordos de Schengen, que serão provavelmente alargados a outros Estados-Membros da União, venham a ser utilizados para perpetuar uma cooperação puramente intergovernamental no domínio da livre circulação de pessoas; relembra que, na sua origem, Schengen deveria prefigurar um regime verdadeiramente comunitário neste domínio, e não a exclusão de tal regime; declara que, na sua forma actual, o sistema de Schengen não oferece garantias de um controle jurídico comunitário, para não falar de um controlo democrático, quer por parte dos Parlamentos nacionais, quer por parte do Parlamento Europeu.

13 - Sublinha que os Estados-Membros susceptíveis de se encontrarem numa fase mais avançada da comunitarização da política no domínio da justiça e dos assuntos internos desempenham um papel de pioneiros em relação aos outros Estados-Membros que (ainda) não atingiram essa fase.

14 - Chama a atenção para que, em caso de processo de decisão comunitário que englobe apenas uma parte dos Estados-Membros, o controle deverá ser exercido pelo Parlamento Europeu.

15 - Entende ser necessário um importante combate político com o objectivo central de demonstrar à opinião pública que a existência de um nível europeu de decisão nas matérias do Título VI constitui uma ampliação e não uma amputação da soberania dos Estados-Membros, cada vez mais impotente para combater fenómenos de criminalidade e outras ameaças de carácter transnacional; considera que os cidadãos dos Estados-Membros e os Parlamentos nacionais são assim aliados naturais do Parlamento Europeu, e que deveriam em conjunto agir no sentido de conseguir o apoio empenhado dos Governos aos objectivos definidos.

16 - Considera que, no que respeita à cooperação com os Parlamentos nacionais, deve ser lançado um debate sobre a reforma do Título VI.


B - Competências e Processos de Decisão:

17 - Constata que o funcionamento do terceiro pilar não é satisfatório e que a sua complexa estrutura, a sua falta de transparência e o seu carácter não democrático impediram a adopção das medidas de acompanhamento indispensáveis para garantir a plena aplicação dos artigos 7.º-A e 8.º-A do Tratado CE.

18 - Sublinha que o Título VI não pode retirar à Comunidade Europeia as competências que já lhe pertencem neste domínio, nomeadamente as previstas nos artigos 7.º-A, 8.º-A, 100.º-A, 100.º-C e 235.º do Tratado CE; reafirma o carácter vinculativo do artigo 7.º-A que, não tendo efeitos directos, implica a necessidade de adoptar todas as medidas compensatórias no âmbito do primeiro pilar; recorda que o Título VI se aplica sem prejuízo das atribuições e competências da CE e pronuncia-se, mais uma vez, contra o recurso a todas as convenções internacionais ou simples acordos interministeriais para todas as matérias do sector JAI e solicita a comunitarização das decisões actual ou futuramente regidas por convenções (Schengen, Dublin, Europol...).

19 - Considera inadmissível que nacionais da Comunidade Europeia sejam submetidos a discriminações noutro Estado-Membro que não o seu, e pensa que os artigos 8.º e seguintes devem ser alterados por forma a dar um conteúdo real à cidadania europeia, em primeiro lugar através de uma mais ampla aplicação do direito de voto.

20 - Defende, por conseguinte, a elaboração de um calendário vinculativo para a adopção e aplicação de todas as medidas compensatórias necessárias à realização da liberdade de circulação de pessoas na União.

21 - Considera necessário, antes de mais, que a CIG de 1996 se empenhe em simplificar a construção jurídica complexa prevista no Título VI do Tratado da União Europeia, definindo claramente os sectores abrangidos pela competência comunitária e pelo controlo democrático exercido pelo PE.

22 - Defende que o artigo K.9 do Tratado da UE seja revisto de modo a aplicar-se a todas as matérias previstas no artigo K.1, incluindo os seus N.ºos 7, 8 e 9.

23 - Defende a inclusão no Tratado de um calendário vinculativo, com um limite máximo no ano 2000, de aplicação do artigo K.9 assim alterado às diversas matérias cobertas, garantindo assim a sua transferência para a competência da Comunidade.

24 - Considera que é essencial democratizar o processo de tomada de decisão relativamente a todas as matérias enumeradas no artigo K.1, N.ºos 1 a 4, devido às suas implicações para a liberdade e segurança dos cidadãos: política de asilo, regras relativas à passagem das fronteiras externas e ao exercício do controlo dessa passagem, política de imigração, política em relação aos nacionais de países terceiros, luta contra a toxicomania; insiste, por conseguinte, em que as competências relativas a estas matérias sejam imediatamente conferidas à Comunidade de acordo com o procedimento previsto no artigo K.9 do Tratado.

25 - Considera fundamental, sem prejuízo de um acordo interinstitucional, consagrar no Tratado efectivas garantias de controlo democrático das decisões do PE. O que implica, nomeadamente, que:

26 - Considera fundamental que, durante o período de transição, as disposições actuais do Tratado relativas à consulta e informação do PE sejam respeitadas em conformidade com todos os acordos interinstitucionais.

27 - Reafirma a sua própria legitimidade para controlar o processo de tomada de decisão a nível da União, controlo que poderá assumir diferentes formas em função do nível de comunitarização do assunto; quando a tomada de decisões e a elaboração da legislação forem da exclusiva competência da União, o Parlamento deverá poder exercer o seu poder sob forma de co-decisão.

28 - Afirma que o controlo do PE deve completar o controlo democrático exercido pelos Parlamentos nacionais no plano interno dos respectivos Estados, e considera que, para o efeito, os Parlamentos nacionais devem ser informados e consultados tempestivamente e utilmente pelos respectivos Governos, em conformidade com o direito constitucional de cada Estado-Membro.

29 - Declara que, para respeitar o princípio de um controlo democrático integral, é indispensável criar um sistema de informação recíproca e de cooperação entre os Parlamentos nacionais e o PE, para desenvolver e concretizar a Declaração N.º 13 em anexo ao Tratado, e defende a definição, no Tratado, desses mecanismos de cooperação, que não deverão tornar mais pesada a estrutura da UE nem agravar a complexidade dos seus mecanismos decisórios.

30 - Considera necessário:

31 - Sublinha a necessidade de reforçar o empenhamento dos Estados-Membros na criação de um autêntico espaço judiciário europeu.

32 - Propõe a criação de um Ministério Público e de Juízes de Instrução a nível europeu especializados nas matérias da competência da Europol, com a possibilidade de utilizar a respectiva base de dados, e que possam proceder a inquéritos com a ajuda, não apenas dos órgãos de polícia nacionais, mas também da própria Europol.



José Barros Moura

Deputado do Parlamento Europeu