Luise Drüke(2)
1995: ANO COMEMORATIVO (1)
Instrumentos Jurídicos, novas estratégias e prioridades redefinidas



INTRODUÇÃO

A base jurídica para a protecção internacional dos refugiados

A Resolução N.º 428 da Assembleia Geral, fornece o estatuto universal do ACNUR para todos os membros da comunidade internacional e membros das Nações Unidas, constituindo a única base jurídica para o funcionamento do ACNUR nos países que não são signatários da Convenção de Genebra relativa ao Estatuto de Refugiado. No entanto, o Estatuto, no artigo 8.º, define as funções do Alto Comissariado aplicáveis em qualquer país do mundo (3).



1 - INSTRUMENTOS INTERNACIONAIS

A Convenção de 1951 sobre o Estatuto de Refugiados (4), redigida segundo a recomendação da Comissão das NU de Direitos Humanos, marcou um passo crucial na normalização do tratamento de refugiados. O artigo 1.º da Convenção contém uma definição geral do termo de refugiado. O termo aplica-se a toda a pessoa que teve que sair do seu país de origem devido a acontecimentos ocorridos antes de 1 de Janeiro de 1951, receando com razão a perseguição:

Estabeleceu-se a condição jurídica dos refugiados e outras disposições, como por exemplo o direito ao emprego remunerado. A Convenção proíbe a expulsão e o reenvio forçado de pessoas precisando de protecção. O artigo 33.º estipula:

As diferenças essenciais entre o Estatuto e a Convenção são as seguintes: o Estatuto define a constituição do ACNUR, estipulando assim as funções e as responsabilidades do Alto Comissário, incluindo a definição de pessoas sob a sua competência. A Convenção é um acordo internacional que vincula os Estados-Signatários e especifica os direitos das pessoas reconhecidas como refugiadas, de acordo com a definição contida na Convenção.

Existem outros instrumentos internacionais como, por exemplo, a quarta Convenção de Genebra de 1949, relativa à protecção de pessoas civis em tempo de guerra, no seu artigo 44.º, que se refere a refugiados e deslocados. O artigo 73.º do protocolo adicional de 1977, também estipula que os refugiados e os apátridas serão pessoas protegidas no âmbito dos Títulos I e III da quarta Convenção de Genebra. Há instrumentos regionais, por exemplo a Convenção da OUA de 1969 que regulamenta os aspectos específicos dos problemas dos refugiados em África. Os Estados Africanos estimaram que os receios bem fundados (na Convenção de Genebra) não constituiam um critério suficientemente amplo para abranger todas as situações de refugiados em África. O segundo parágrafo do artigo 1.º da Convenção Africana prevê que o termo refugiado se aplica também a qualquer pessoa vítima de ocupação externa e domínio estrangeiro.

Esta Convenção Africana pode considerar-se como um produto do processo de descolonização, com o qual novos Estados independentes queriam sublinhar o seu desejo de não continuar a sofrer mais uma dominação estrangeira.

A implementação do regime jurídico do asilo compete aos Estados. Segundo o artigo 35.º da Convenção de Genebra de 1951:



2 - ESTRATÉGIAS E DESAFIOS NOVOS DE PROTECÇÃO

É assim que o ACNUR, de acordo com a estratégia internacional de prevenção e de preparação para emergências de novos problemas de refugiados e a busca de soluções duradouras, coopera com os Estados Membros da comunidade internacional, para estes fins, com um orçamento de 1.3 biliões de dólares para 1995, em 115 países, através de 207 delegações e subdelegações, 4976 funcionários, incluindo funcionários temporários (80 %, i. e., 4001, da totalidade, trabalham no terreno). O número de parceiros de implementação (ONGs) é 495 em 1995. Este número aumentou em relação a 1994 (459).

A concretização dos objectivos do trabalho de protecção por parte do ACNUR nem sempre tem sido muito fácil. Um dos problemas para a implementação da protecção internacional em anos recentes foi a redução de concessão de asilo, mesmo numa base temporária. Muitos países admitem abertamente a sua saturação devido ao grande número de requerentes de asilo e, assim, fecham as suas fronteiras abruptamente. Outros países são mais discretos na introdução de leis e procedimentos que efectivamente negam a admissão aos seus territórios. Neste ano de 1995, registaram-se desenvolvimentos particularmente importantes na Região dos Grandes Lagos, onde mesmo a generosidade africana vis a vis aos refugiados ficou em perigo. A ameaça ao asilo tomou um carácter global, afectando tanto o mundo industrializado como o mundo em vias de desenvolvimento.

Relativamente a incidentes graves, recentes, em África e na Europa, foram fechadas fronteiras a refugiados que fugiam de situações de perigo. Assim, milhões de refugiados são pessoas deslocadas e encontram-se no meio de conflitos e de violência. Alguns foram mortos, outros foram atacados brutalmente e aterrorizados, ou forçados a voltarem a situações de perigo. Estes problemas demonstram que a protecção internacional reflecte a convergência ou não convergência dos interesses humanitários e políticos. Em muitas circunstâncias, o asilo não é só o instrumento mais poderoso de protecção, mas também o mais pragmático, especialmente quando fornecido numa base temporária. Por esta razão, o ACNUR pediu aos governos para aplicarem protecção temporária para as pessoas que fogem ao conflito da antiga Jugoslávia.

Foi neste contexto que a Alta Comissária confirmou aos Estados do Comité Executivo (5), que a possibilidade de asilo temporário encoraja uma abordagem ordenada e faseada de repatriamento, e, daí, assegura uma maior estabilidade e progresso no país de origem. Apelou aos membros do Comité Executivo que envidassem esforços para assegurar o respeito pela instituição do asilo, pelo menos numa base temporária para aqueles que fogem da perseguição, dos conflitos e contendas civis. A Professora Ogata declarou, também, estar plenamente consciente de que o asilo não pode ser reduzido, apelando, assim, à generosidade dos Estados. Este problema terá que ser tratado simultaneamente por acções que facilitem a recepção dos refugiados e por iniciativas destinadas a encontrar soluções duradouras para os problemas de refugiados, prevenindo, sempre que possível, o aparecimento de novas crises.



3 - PRIORIDADES REDEFINIDAS

Há quatro anos o ACNUR começou com a sua nova estratégia de prevenção de emergências e de procura de soluções. Hoje, a análise do nosso trabalho demonstra transformações dramáticas na abordagem do problema de refugiados. A segunda edição do relatório sobre a situação de refugiados no mundo, que foi publicada no mês de Novembro de 1995, conterá, como elemento principal, soluções para uma nova abordagem. Ao tomar esta direcção, o ACNUR foi apoiado pelos Estados da comunidade internacional, os quais manifestaram plena confiança. No contexto geral da crise financeira das NU, que se verifica actualmente, os assuntos da reforma são uma das prioridades da agenda. É assim que o futuro das NU afectará, inevitavelmente, o ACNUR. Temos de nos preparar para uma análise rigorosa do nosso trabalho. Se queremos desempenhar as nossas funções adequadamente, devemos utilizar os nossos recursos mais eficazmente.

Num esforço de consolidação, por ocasião da Reunião Anual do Comité Executivo, em Outubro de 1995, em Genebra, a Alta Comissária, a Professora Ogata, definiu as quatro prioridades seguintes:

  1. Revitalizar as nossas políticas e estratégias de protecção. Frequentemente, devemos procurar refúgio no meio do conflito e promover repatriamentos no meio da insegurança. Como se poderiam, então, reformular as estratégias de protecção tomando em conta estas realidades? Como poderíamos assistir melhor os Estados, tanto os de asilo como os de origem, para cumprirem as suas obrigações à luz destas dificuldades? Como primeiro passo, o ACNUR está a estabelecer um grupo interno de trabalho para analisar problemas em África e, talvez, também na Europa. Como parte deste esforço esperamos mobilizar a opinião pública como instrumento de protecção, a qual terá um papel importante na nossa estratégia;
  2. Tomar em consideração as dinâmicas de deslocação nos nossos dias, que requerem uma abordagem de planificação global e integrada. Global para cobrir a sequência do fluxo de refugiados, da prevenção à solução, integrando o espectro total de assuntos e de actores. É vital planificar com os partnership a multiplicidade de actores e organizações no actual cenário humanitário. O ACNUR reforçou o seu diálogo com políticos e militares das NU (peace keeping operations). A colaboração com as agências não-governamentais é o factor de maior importância que se define nas recomendações do PARINAC, em Oslo, em Junho de 1994, especialmente no terreno. O papel cada vez mais importante das organizações regionais no peace keeping e peace making tem adicionado uma nova dimensão na nossa estratégia, bem como o interesse crescente das instituições, como o Banco Mundial nos assuntos de refugiados e retornados;
  3. O ACNUR está a fazer um reforço da sua gestão de organização, tanto na administração, como na implementação de políticas e de programas. No seguimento, por exemplo, da Conferência de Pequim, o ACNUR está a introduzir medidas específicas para gestão interna e política de formulação. Como uma destas prioridades, a Professora Ogata decidiu reformular as políticas de recrutamento do ACNUR, dando para uma mesma categoria profissional prioridade às mulheres, com o objectivo de atingir paridade no ano 2000;
  4. Considerando os problemas humanitários de dimensão global actuais, as actividades de prevenção são imperativas e é, assim, que o ACNUR, segundo a Resolução N.º 49/173 da Assembleia Geral, deu início a um processo através de uma conferência regional, com o objectivo de uma abordagem regional quanto aos problemas dos repatriados, das pessoas deslocadas e das pessoas que se incluem em migrações semelhantes. É uma das iniciativas preventivas no seio das Nações Unidas em estreita colaboração com os Estados membros e organizações regionais tais como: a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (Bureau para as instituições democráticas e os Direitos do Homem, ver documento A/Ac. 96/855, 15 de Agosto de 1995).

O quinquagésimo aniversário das Nações Unidas é o momento oportuno para o ACNUR reflectir para onde vai e de indicar como lá chegar. Como dizia a Professora Ogata, no dia 16 de Outubro de 1995, aos Estados do Comité Executivo em Genebra:

As Nações Unidas estão para ficar, mas a natureza do mandato do ACNUR prevê que desaparecerá quando e onde o seu trabalho estiver realizado. Contudo, cada dia apresenta novos desafios tanto nas questões de paz na região dos Balcãs, como nas questões de repatriamento para o Ruanda e diminuição das actividades na Ásia. O imperativo da acção implica um elemento de mudança. Enquanto o ACNUR segue com os princípios fundamentais do seu trabalho e adapta as suas estratégias, deve continuadamente, revitalizar a maneira de pensar e de examinar o seu método de trabalho. O objectivo do ACNUR continua a ser uma organização eficaz e activa na procura de soluções. Os países dadores esperam-no, os países de asilo e de origem precisam-no e os refugiados merecem-no.



Luise Drüke

Chefe da Delegação do ACNUR em Portugal (2)





BIBLIOGRAFIA (seleccionada)

LIVROS E OBRAS DE REFERÊNCIA:


Notas:

  1. 50 Anos: Nações Unidas e os Refugiados, 24 de Outubro de 1945; 45 anos: NU Assembleia Geral adopta a Resolução N.º 428 (V) para o estabelecimento do ACNUR, 14 de Dezembro de 1950; 35 anos: Portugal ratificou a Convenção de Genebra aprovada pelo Decreto-Lei N.º 43/201, publicado no Diário da República de 1 de Outubro de 1960; 15 anos: Primeira Lei do asilo em Portugal 38/80, 1 de Agosto de 1980.
  2. Doutorada em Ciências Jurídico-Políticas; M.A. em Administração Pública (Harvard); LL.M. em Direito Internacional e Comparado; M.A. em Economia, Gestão e Finanças; Professora em Universidades da Europa e dos Estados Unidos. Actividades profissionais anteriores: (desde 1977 no ACNUR) Delegação Regional em Bruxelas: Encarregada dos Assuntos Europeus; Delegação em Luanda: Coordenadora da Operação de Repatriamento de Refugiados Namibianos; Delegação Regional em Estocolmo: Representante Regional Adjunta a.i.; Delegação em Tegucigalpa: Representante Adjunta, nas Honduras; Chefe das Delegações em Santiago do Chile e em Singapura. Publicações: vários livros, artigos e apresentações sobre a prevenção de conflitos e situações de refugiados e asilo.
  3. Artigo 8. do Estatuto do Alto Comissariado das NU para os Refugiados: O Alto Comissário deverá assegurar a protecção dos refugiados abrangidos pela competência do seu Comissariado, pelos seguintes meios:
    a) Promovendo a conclusão e ratificação de convenções internacionais para protecção dos refugiados, velando pela sua aplicação e propondo alterações às mesmas;
    b) Promovendo, mediante acordos especiais com os Governos, a execução de todas as medidas destinadas a melhorar a situação dos refugiados e a reduzir o número dos que requerem protecção;
    c) Apoiando os Governos e os particulares no seu esforço para fomentar o repatriamento voluntário dos refugiados ou a sua integração no seio de novas comunidades nacionais;
    d) Promovendo a admissão de refugiados, sem excluir os mais desamparados, nos territórios dos Estados;
    e) Envidando esforços para que se conceda autorização aos refugiados para transferir os seus haveres, especialmente os necessários à sua reinstalação;
    f) Obtendo dos Governos informação acerca do número e da situação dos refugiados que se encontrem nos seus territórios e sobre as leis e regulamentos que lhes dizem respeito;
    g) Mantendo-se em contacto estreito com os Governos e organizações intergovernamentais envolvidas;
    h) Estabelecendo contacto, da forma que julgue mais conveniente, com as organizações privadas que se ocupem de questões de refugiados;
    i) Facilitando a coordenação de esforços das organizações privadas que se ocupem do bem estar social dos refugiados.
  4. Ratificada por Portugal, pelo Decreto-Lei N.º 43 201, de 1 Outubro de 1960.
  5. Discurso de Abertura da Alta Comissária na 46.a Sessão do Comité Executivo (EXCOM), 16 de Outubro de 1995, em Genebra.