GUIAS DE BOAS PRÁTICAS PARA A INTEGRAÇÃO DE REFUGIADOS NA UNIÃO EUROPEIA

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 A Integração na União Europeia sob a Perspectiva dos Refugiados: PONTES E MURALHAS

Introdução Geral

 

Task Force do ECRE para a Integração

Apresentação e Objectivos dos Guias de Boas Práticas

O que é uma Boa Prática?

A quem se destinam os Guias de Boas Práticas?

Metodologia

Conteúdo e estrutura

Nota acerca da terminologia

 

 

Anexo 1
Índice dos projectos e organizações incluídos nos Guias de Boas Práticas

Anexo 2
Posição do ECRE sobre a Integração dos Refugiados na Europa

 

 


 

Task Force do ECRE para a Integração

Os Guias de Boas Práticas sobre a Integração dos Refugiados na Europa foram elaborados pela Task Force do ECRE para a Integração, uma parceria de 7 organizações de apoio aos refugiados que trabalham sob os auspícios do Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados (European Council on Refugees and Exiles – ECRE). Desde Novembro de 1997, temos vindo a desenvolver um projecto europeu visando melhorar a integração dos refugiados nos 15 Estados Membros da União Europeia. Este projecto é co-financiado pela Comissão Europeia através da linha orçamental B3-4113 "Acções para promoção da integração dos refugiados". Esta linha orçamental foi estabelecida em Dezembro de 1996 no seguimento de um voto do Parlamento Europeu, tendo sido seleccionados "projectos pilotos", com financiamento anual, a partir de Novembro de 1997.

A Task Force do ECRE para a Integração não trabalha directamente, em termos operacionais, com os refugiados. Trata-se de um projecto ao nível europeu que, através de várias actividades em rede, tem vindo a promover a troca de informações entre as organizações que trabalham na área da integração dos refugiados, a elaborar recomendações políticas e a identificar as "Boas Práticas". Segue-se uma breve descrição sobre as organizações parceiras da Task Force e as suas responsabilidades no projecto:

O Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados (ECRE)

é uma organização pan-europeia que foi criada em 1974 para facilitar a cooperação entre as organizações não governamentais (ONGs) envolvidas na problemática dos refugiados. O principal objectivo do ECRE é promover uma política de asilo humana e generosa na Europa. O ECRE tem actualmente mais de 60 membros em toda a Europa. As organizações associadas beneficiam dos serviços e da representação do secretariado do ECRE, sediado em Londres e em Bruxelas. Entre as principais actividades do ECRE conta-se a elaboração de recomendações políticas, a análise jurídica, a defesa dos direitos dos refugiados, acções de formação, redes de informação e intercâmbio.

O ECRE tem a responsabilidade final pelo trabalho da Task Force para a Integração. É igualmente responsável pela formulação de recomendações políticas e, por intermédio do seu escritório em Bruxelas, pela defesa das questões relativas à integração dos refugiados ao nível europeu. A "Posição do ECRE sobre a Integração dos Refugiados na Europa", publicada em Outubro de 1999, constitui um anexo deste documento. As recomendações políticas aí contidas foram elaboradas pelo responsável pelas questões de integração do ECRE, assentando, em parte, nas pesquisas dos parceiros da Task Force e nas consultas efectuadas junto dos membros do ECRE.

Overlegcentrum voor integratie van Vluchtlingen (OCIV)

é uma organização flamenga para a integração dos refugiados. Entre as actividades habituais da OCIV incluem-se: a divulgação de informação jurídica junto das organizações e dos voluntários que trabalham com refugiados e requerentes de asilo, a informação ao público em geral e à comunicação social acerca das questões dos refugiados, a pesquisa e trabalho político no que se refere à legislação e ao acolhimento dos requerentes de asilo, projectos de integração para promoção do emprego dos refugiados e desenvolvimento de organizações comunitárias de refugiados. A OCIV é responsável pela coordenação da Task Force do ECRE para a Integração e pela manutenção de uma abordagem coerente na pesquisa, nos objectivos e na apresentação dos resultados do trabalho. Isto passa por presidir a reuniões regulares de gestão e de pesquisa em que estão presentes todos os parceiros e definem em conjunto a orientação geral e os objectivos do projecto e, ainda, pela gestão do site na Internet.

O Conselho Grego para os Refugiados (GCR)

defende a causa dos requerentes de asilo e dos refugiados através de serviços de aconselhamento jurídico, apoio sócio-psicológico e material aos refugiados visando a sua auto-suficiência e a integração social, serviços de aconselhamento aos refugiados que desejam o repatriamento ou a reinstalação. Gere centros comunitários interculturais que promovem as relações entre os refugiados e a comunidade local e desenvolve acções de defesa dos refugiados e de sensibilização junto das autoridades e do público em geral.

O GCR é, no seio da Task Force, a organização responsável pelo estudo sobre a integração comunitária e cultural dos refugiados. O Guia de Boas Práticas incide sobre: ajustamentos iniciais, relações comunitárias e o seu desenvolvimento, valorização e autonomização dos refugiados.

Vluchtelingen Werk Nederland (VWN)

é uma organização nacional que se apoia no trabalho de voluntários. Os voluntários estão organizados em mais de 400 municípios, sendo membros de uma associação nacional. O trabalho do VWN está direccionado para a defesa dos direitos dos refugiados e dos requerentes de asilo, serviços de informação e aconselhamento. Dispõe de um Centro de Apoio a nível nacional para informações relacionadas com a admissão e o acolhimento. A VWN é a organização no seio da Task Force que é responsável pela problemática da habitação. O Guia de Boas Práticas sobre a Habitação incide sobre as seguintes questões: acesso, custo e qualidade da habitação.

Consiglio Italiano per i Rifugiati (CIR)

é uma organização não governamental que presta aconselhamento jurídico aos requerentes de asilo e aos refugiados sobre assuntos como o processo de asilo, o reagrupamento familiar ou o regresso voluntário; esta organização fornece também serviços de informação e apoio social sobre a assistência social e os programas de integração e organiza campanhas de sensibilização pública que incluem actividades culturais relacionadas com os refugiados, programas educativos nas escolas e a publicação de informação sobre refugiados.

O CIR é a organização no seio da Task Force responsável pelo tema da saúde dos refugiados. O Guia de Boas Práticas sobre a Saúde debruça-se sobre três assuntos principais: direito à saúde, acesso aos serviços de saúde e tratamento de traumas.

Refugee Education and Training Advisory Service (RETAS)

é uma secção da World Service University, (Reino Unido) O RETAS dispõe de três equipas (Aconselhamento, Emprego e Educação) que realizam vários programas de formação: possui um reconhecido serviço de aconselhamento e oferece bolsas para a formação universitária e profissional dos refugiados. O RETAS presta auxílio directo a mais de 2000 refugiados e requerentes de asilo por ano e apoia estabelecimentos de ensino e comunidades de refugiados no Reino Unido.

France Terre d’Asile (FTDA)

tem por missão a defesa, junto das autoridades e da opinião pública, dos direitos dos requerentes de asilo e dos refugiados que procuram protecção em França. A solidariedade com os requerentes de asilo e refugiados traduz-se por: prestação de aconselhamento jurídico no âmbito do processo de asilo, aconselhamento para aquisição de alojamento, formação profissional e emprego, cursos de língua francesa e adaptação sociocultural.

A FTDA é a organização no seio da Task Force responsável pela área da formação profissional. O Guia de Boas Práticas sobre a Formação Profissional incide sobre o seguinte: melhorar o acesso dos refugiados à formação profissional, organização de programas de formação profissional e aperfeiçoar a ligação entre a formação profissional e o emprego.

The British Refugee Council (BRC)

é uma organização associada cujas actividades habituais incluem, entre outras: apoio directo e aconselhamento aos requerentes de asilo recém-chegados e outros grupos vulneráveis de refugiados, trabalho com as organizações comunitárias de refugiados, apoio às pessoas que trabalham com refugiados através de informação e apoio especializados, defesa dos direitos dos requerentes de asilo e dos refugiados no Reino Unido, na Europa e ao nível internacional.

O BRC é a organização no seio da Task Force responsável pelo emprego dos refugiados. O Guia de Boas Práticas sobre o Emprego incide sobre os seguintes assuntos: remoção das barreiras no acesso ao emprego, apoio na procura de emprego, papel dos parceiros sociais (sindicatos, empregadores), criação de empresas pelos refugiados, políticas de igualdade de tratamento e programas de formação e emprego.

Apresentação e Objectivos dos Guias de Boas Práticas

Esta publicação é composta por seis Guias de Boas Práticas, incidindo cada um sobre um tema diferente ligado à integração dos refugiados: integração comunitária e cultural, habitação, saúde, educação, formação profissional, emprego. Estes temas foram estudados pelos parceiros da Task Force do ECRE ao longo dos dois últimos anos, sendo cada parceiro responsável e, desse modo, autor de um dos guias temáticos. No entanto, como os temas estão interligados e muitos dos projectos e práticas descritos nos guias são de natureza multidimensional, houve colaboração entre os parceiros nas secções interrelacionadas. Assim, fazem-se referências cruzadas entre os guias quando os projectos são apresentados sob diferentes ângulos. Um índice de todos os projectos e organizações mencionados nos Guias figura como Anexo 1. Estão indicados por ordem alfabética e, ao lado de cada projecto, um código remete para o(s) respectivo(s) guias. Os guias fazem também referência ao Anexo 2: a "Posição do ECRE sobre a Integração dos Refugiados na Europa".

O objectivo dos Guias de Boas Práticas é identificar e promover métodos, práticas, projectos e políticas a favor de uma melhor integração dos refugiados nas sociedades de acolhimento. Podem ser projectos geridos por ONGs que apoiam os refugiados, acções desenvolvidas por organizações comunitárias de refugiados, por autoridades locais ou ainda iniciativas dos sindicatos, etc. A integração é um assunto que envolve numerosos actores que lutam contra a exclusão social de grupos marginalizados. Alguns dos projectos mencionados são "projectos piloto" que foram financiados pela Comissão Europeia ao abrigo da linha orçamental B3-4113. Outros são projectos financiados no quadro das Iniciativas Comunitárias (Integra, Horizon, etc.) do Fundo Social Europeu (FSE), principal instrumento financeiro da União Europeia para o combate ao desemprego de longa duração e à exclusão e para a promoção da igualdade de oportunidades no mercado de trabalho. No entanto, nem todos os projectos incluídos nos guias beneficiam de financiamento europeu; certas iniciativas consistem em actividades desenvolvidas por organizações que são financiadas por fontes de financiamento diversas: governos, municípios, igrejas, fundações e doadores privados. Nem todos os projectos e iniciativas têm especificamente como alvo os refugiados, alguns deles são intervenções mais gerais que contemplam requerentes de asilo, refugiados, migrantes e/ou outros grupos excluídos socialmente.

O que é uma Boa Prática?

Os projectos descritos foram escolhidos porque foram considerados como exemplos de práticas inovadoras, interessantes e de fontes de inspiração ou pelo seu carácter potencialmente transferível, no todo ou em parte, para outros contextos nacionais. São projectos que chegaram ao conhecimento da Task Force através dos diversos encontros organizados ao longo destes dois anos (ver abaixo: Metodologia). Os Guias de Boas Práticas não pretendem apresentar uma análise exaustiva e definitiva das melhores iniciativas a favor da integração dos refugiados nos 15 Estados-Membros e haverá, certamente, muito bons projectos e práticas que podem não figurar nestes Guias – qualquer omissão não deve ser interpretada como um juízo negativo ou como uma crítica a estes projectos.

Os Guias incluem projectos dos 15 Estados-Membros, mas alguns países estão significativamente mais representados do que outros. Isto reflecte, em parte, a disparidade do número de refugiados acolhidos em cada país e também o número de projectos/iniciativas a favor da integração dos refugiados. Reflecte, ainda, eventualmente, as diferenças na experiência e nos conhecimentos adquiridos pelas sociedades com tradições de acolhimento e modos de integração muito desiguais. Esforçámo-nos, contudo, por apresentar uma imagem equilibrada das boas práticas no seio da UE.

A quem se destinam os Guias de Boas Práticas?

Os Guias visam, em primeiro lugar, os profissionais, na medida em que descrevem práticas que, esperemos, possam ser reproduzidas nos diferentes contextos nacionais ou regionais, a fim de ajudar os refugiados a aprender a língua, a encontrar trabalho, a tornarem-se participantes activos da sociedade de acolhimento, etc. Os Guias incluem recomendações políticas que se dirigem às instâncias políticas quer sejam locais, nacionais ou europeias. Certos projectos ou iniciativas só são possíveis porque em certos países existe um regime administrativo e político favorável e, nesse caso, os Guias recomendam que essa política seja adoptada por todos os Estados-Membros da UE. Para uma apresentação detalhada e abrangente das recomendações políticas sobre a integração dos refugiados, o leitor deverá consultar o Anexo 2: Posição do ECRE sobre a Integração dos Refugiados na Europa.

Metodologia

Na generalidade, foi seguida a mesma metodologia pelos parceiros na recolha da informação e na identificação dos projectos, ainda que certos detalhes variem, fazendo-se sobre isso referência na introdução dos respectivos Guias. Comuns a todos eles, foram as actividades iniciais de recolha de informação, com o envio dos questionários e primeiros contactos com as organizações que trabalham no terreno; o seguimento e a pesquisa mais aprofundada através de visitas aos projectos e da organização de «encontros de especialistas»; uma ampla consulta e debates por ocasião da Conferência Europeia sobre a Integração dos Refugiados que teve lugar em Antuérpia (Bélgica), em Novembro de 1998. O trabalho efectuado junto dos refugiados para entender e analisar as suas perspectivas de integração constituiu elemento-chave da pesquisa: o que significa para os refugiados estarem integrados na sociedade de acolhimento, quais são os principais obstáculos e quais as soluções que realmente funcionam. Refugiados dos 15 Estados-Membros foram convidados a tomar parte em seis painéis temáticos de discussão em Dalfsen (Holanda), em 1 e 2 de Julho de 1999, onde foram discutidas muitas das recomendações contidas nos Guias de Boas Práticas. Efectuou-se uma série de entrevistas para uma pesquisa qualitativa junto de refugiados dos 15 Estados-Membros da UE acerca de como eles próprios encaram a sua experiência de integração na sociedade de acolhimento. Esta pesquisa não ambicionava ser representativa da totalidade das experiências dos refugiados na Europa, mas permitiu-nos conhecer os seus pontos de vista a fim de completar, confirmar, ou, nalgumas questões, contradizer ideias, experiências e recomendações oriundas da comunidade das ONGs. Foram incorporadas nos Guias citações dos painéis dos refugiados em Dalfsen e entrevistas de refugiados.

Conteúdo e estrutura

Cada um dos seis Guias abre com uma introdução descrevendo o contexto, a metodologia, o conteúdo e a estrutura do Guia. Nas secções seguintes desenvolvem-se diferentes assuntos relacionados com o tema da integração. Em cada secção procede-se à análise do problema, à identificação das boas práticas e de recomendações. Os projectos ilustrativos de "Boas Práticas" estão descritos em detalhe, tendo no título o nome do projecto, a organização e o país, enquanto outros são apresentados de forma menos detalhada. As coordenadas das organizações e contactos figuram no Anexo 1. Após a descrição de cada projecto, há comentários que realçam os elementos que o leitor deve ter em consideração na reprodução da totalidade ou de parte do projecto:

- o símbolo indica o(s) elemento(s) relevantes para considerarmos o projecto como uma boa prática;

- o símbolo significa ambiguidade – o projecto pode ainda não ter duração suficiente para permitir uma apreciação;

- o símbolo não indica uma crítica negativa ao valor intrínseco do projecto, mas realça as limitações do projecto em termos da sua potencial transferabilidade.

Nota acerca da terminologia

Chamamos a atenção do leitor para a diversidade de realidades que envolve o uso de certos termos nos Guias de Boas Práticas. A própria natureza do assunto, a integração, e os diversos grupos alvo de muitos dos projectos descritos, significam que os autores tratam de práticas e de políticas que dizem respeito a «refugiados» e «não refugiados», mas também, em alguns casos, faz-se a dinstinção entre grupos de pessoas com estatutos jurídicos diferentes em função da legislação e da política que se aplique aos nacionais não comunitários nos diferentes Estados-Membros. Procuramos, seguidamente, clarificar o uso da terminologia mais comum:

Refugiados

Os Guias de Boas Práticas dizem respeito especificamente aos "refugiados que se instalaram ou tencionam instalar-se na União Europeia". Assim, abrange-se qualquer pessoa a quem foi concedida qualquer tipo de estatuto reconhecido, nomeadamente o estatuto de refugiado ao abrigo da Convenção de Genebra de 1951, e também todas pessoas que beneficiam de outras formas complementares de protecção. Nos Estados-Membros existem diversos tipos de protecção complementar (p.ex. estatuto humanitário, autorização excepcional de residência, autorização de residência indeterminada, protecção temporária, etc.), variando os direitos económicos e sociais dos beneficiários de acordo com o tipo de estatuto. Estes Guias partem do princípio que todos os refugiados titulares de uma autorização de residência que se instalaram num país ou que tencionam fazê-lo têm necessidade de se integrar, quer beneficiem de todos os direitos garantidos pela Convenção, quer usufruam de direitos reduzidos, por um período determinado ou indeterminado. Faremos referência aos diferentes tipos de estatuto e direitos concomitantes apenas quando isso acarretar consequências nas práticas descritas ou tenha implicações nas possibilidades de integração.

Requerentes de asilo

Este termo designa todas as pessoas que pedem asilo e cujo processo está em curso. A utilização deste termo no que se refere à integração pode parecer paradoxal, mas reflecte a posição da Task Force do ECRE para a Integração: devido à duração do processo de asilo na maior parte dos países da Europa, os requerentes de asilo necessitam de iniciar o processo de integração antes da obtenção do estatuto. Isto é considerado essencial para o bem-estar do indivíduo e favorece o seu processo de integração a longo prazo, o que é do interesse da sociedade de acolhimento.

Migrante, imigrante, recém-chegado e minoria étnica

Dependendo do contexto em que estes termos são utilizados, devem ser entendidos em termos gerais, designando o conjunto dos membros não autóctones da população, independentemente do seu estatuto jurídico ou como grupos juridicamente distintos dos refugiados, mas que podem beneficiar dos mesmos programas/serviços de integração. Os imigrantes e recém-chegados são geralmente entendidos como pessoas cuja chegada é relativamente recente e o termo recém-chegado no contexto da Holanda refere-se especificamente à realidade jurídica do "Decreto para Integração dos Recém-chegados" que abrange todas as novas chegadas à Holanda. O termo minoria étnica utilizado para descrever as comunidades ou grupos de população com antecedentes culturais que diferem de forma sistemática da comunidade maioritária. As diferenças podem residir na cor, na nacionalidade, na origem geográfica do indivíduo ou da família, na cultura ou na religião. Não são necessariamente recém-chegados, mas também podem sê-lo.

Discriminação, discriminação positiva

O termo discriminação é geralmente conotado de forma negativa para descrever as desvantagens que sofrem os refugiados como consequência de serem identificados como "estrangeiros" ou especificamente pela sua condição de "refugiados". Dependendo da legislação em vigor nos diferentes países da EU, a discriminação pode ser mais ou menos directa. No contexto da integração, os refugiados vivenciam formas de discriminação nas mais diversas situações, como por exemplo no acesso a serviços, à habitação e ao mercado de trabalho. O termo discriminação positiva é utilizado em particular no contexto da formação e do emprego para descrever esforços e medidas práticas no combate à discriminação e para que todos os membros da comunidade tenham oportunidades semelhantes de desenvolver as suas potencialidades.

 

O significado de termos específicos de cada um dos temas da integração explica-se, quando necessário, nas notas de rodapé do texto. Para mais esclarecimentos e definições mais detalhadas, consultar os diversos documentos produzidos pela Task Force do ECRE para a Integração, a que também se faz referência nas notas de rodapé ao longo dos Guias, estando todos disponíveis no site da Task Force do ECRE (www.refugeenet.org).